Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування

У статті обґрунтовано авторський погляд стосовно невідворотності й невідкладності запізнілої в часі адміністративно-територіальної реформи в Україні. Простежено основні напрями еволюції наукових знань про територіальну організацію українського соціуму, запропоновано ряд інноваційних підходів до від...

Повний опис

Збережено в:

Бібліографічні деталі
Дата:	2015
Автор:	Литвин, В.М.
Формат:	Стаття
Мова:	Ukrainian
Опубліковано:	Видавничий дім "Академперіодика" НАН України 2015
Назва видання:	Вісник НАН України
Теми:	Наука і суспільство
Онлайн доступ:	http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/87253
Теги:	Додати тег Немає тегів, Будьте першим, хто поставить тег для цього запису!
Назва журналу:	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
Цитувати:	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування / В.М. Литвин // Вісник Національної академії наук України. — 2015. — № 8. — С. 58-70. — Бібліогр.: 15 назв. — укр.

Репозитарії

Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine

id	irk-123456789-87253
record_format	dspace
spelling	irk-123456789-872532015-10-17T03:01:36Z Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування Литвин, В.М. Наука і суспільство У статті обґрунтовано авторський погляд стосовно невідворотності й невідкладності запізнілої в часі адміністративно-територіальної реформи в Україні. Простежено основні напрями еволюції наукових знань про територіальну організацію українського соціуму, запропоновано ряд інноваційних підходів до відтворення його адміністративно-територіальної структури в історичній ретроспективі. Розмови про децентралізацію, за переконанням автора, можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними діями у напрямі оптимізації адміністративно-територіального устрою. 2015 Article Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування / В.М. Литвин // Вісник Національної академії наук України. — 2015. — № 8. — С. 58-70. — Бібліогр.: 15 назв. — укр. 0372-6436 http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/87253 uk Вісник НАН України Видавничий дім "Академперіодика" НАН України
institution	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
collection	DSpace DC
language	Ukrainian
topic	Наука і суспільство Наука і суспільство
spellingShingle	Наука і суспільство Наука і суспільство Литвин, В.М. Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування Вісник НАН України
description	У статті обґрунтовано авторський погляд стосовно невідворотності й невідкладності запізнілої в часі адміністративно-територіальної реформи в Україні. Простежено основні напрями еволюції наукових знань про територіальну організацію українського соціуму, запропоновано ряд інноваційних підходів до відтворення його адміністративно-територіальної структури в історичній ретроспективі. Розмови про децентралізацію, за переконанням автора, можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними діями у напрямі оптимізації адміністративно-територіального устрою.
format	Article
author	Литвин, В.М.
author_facet	Литвин, В.М.
author_sort	Литвин, В.М.
title	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
title_short	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
title_full	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
title_fullStr	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
title_full_unstemmed	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування
title_sort	адміністративно-територіальний устрій україни: ретроспективне бачення і перспективи реформування
publisher	Видавничий дім "Академперіодика" НАН України
publishDate	2015
topic_facet	Наука і суспільство
url	http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/87253
citation_txt	Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування / В.М. Литвин // Вісник Національної академії наук України. — 2015. — № 8. — С. 58-70. — Бібліогр.: 15 назв. — укр.
series	Вісник НАН України
work_keys_str_mv	AT litvinvm admínístrativnoteritoríalʹnijustríjukraíniretrospektivnebačennâíperspektivireformuvannâ
first_indexed	2025-07-06T14:50:57Z
last_indexed	2025-07-06T14:50:57Z
_version_	1836909549032833024
fulltext	58 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА НАУКА І СУСПІЛЬСТВО І СУСПІЛЬСТВО ЛИТВИН Володимир Михайлович — доктор історичних наук, професор, академік НАН України АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ: РЕТРОСПЕКТИВНЕ БАЧЕННЯ І ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ У статті обґрунтовано авторський погляд стосовно невідворотності й невідкладності запізнілої в часі адміністративно-територіальної рефор- ми в Україні. Простежено основні напрями еволюції наукових знань про територіальну організацію українського соціуму, запропоновано ряд інно- ваційних підходів до відтворення його адміністративно-територіаль ної структури в історичній ретроспективі. Розмови про децентралізацію, за переконанням автора, можуть замкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними діями у напрямі оптимізації ад мі- ністративно-територіального устрою. Невідворотність адміністративно- територіальної реформи в Україні Адміністративно-територіальний устрій кожної держави — це своєрідне дзеркало закладеного у її фундамент раціонального цілепокладання, показник зрілості владно-суспільних відно- син, ефективності комунікаційних важелів та системи надання послуг громадянам. Держава може вважатися правовою й со- ціальною лише за умови, якщо її територіальна організація за- безпечує розв’язання двоєдиного завдання: оптимального роз- поділу владних повноважень на управлінському й самоуправ- лінському рівнях та забезпечення надійного зворотного зв’язку в системі влада — соціум. Про належний рівень територіальної ідентичності можна говорити лише там і тоді, де й коли полі- тичні й правові ініціативи влади відповідають інтересам гро- мад і дістають суспільну підтримку. За відсутності останньої будь-які задекларовані реформи ризикують лишитися в полоні імітаційності або й спровокувати нові лінії розмежувань. Регіональне розмаїття в Україні з притаманним йому калей- доскопом інтеграційних і дезінтеграційних векторів змін, аси- метрією ціннісних орієнтацій і поведінкових стереотипів зна- чною мірою є наслідком того, що впродовж століть населення, яке мешкало на її теренах, не було вільним у виборі власних ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 59 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО моделей територіальної організації. В ідеалі адміністративно-територіальний устрій має відображати специфіку внутрішньої «терито- ріальної тектоніки» — розміри підконтрольної певному соціуму території, густота населен- ня, оптимальність системи комунікацій, іс- торично сформовані особливості розселення, роль міст як центрів тяжіння. У нашому ж випадку наслідком тривалої бездержавності й територіальної розчленованості стали від- чутні диспропорції, сформовані «під потре- би» держав-метрополій; в адміністративно- територіальному устрої вони відображають здебільшого чужі династичні інтереси, наслід- ки війн і дипломатичних угод, етнічних і між- конфесійних протистоянь. Як периферійні простори різних держав і на- віть різних, часто ворогуючих цивілізаційних систем українські регіони (а відтак і параме- три регіональних і локальних ідентичностей) сформувалися під значним впливом диктату і ментальних настанов метрополій, і не випад- ково ми щодня й щогодини відчуваємо «під- земні поштовхи», зумовлені успадкованими від минулого настроями відстороненості від суспільних справ, завищеними очікуваннями від влади й глибоко закоріненою недовірою до неї. Найвища стадія соціального конфлік- ту, на якій країна перебуває вже півтора року, супроводиться непомірним розширенням про- стору насильства, агресивності, нетерпимості до проявів інакшості. Гинуть люди, калічаться людські долі, стають практично непридатни- ми для життя недавно ще густонаселені те- риторії. На такому фоні проблема оптиміза- ції адміністративно-територіального устрою осмислюється як важкорозв’язна і справді є такою. Але маємо чітко усвідомлювати, що успадкований від СРСР адміністративно-те- ри торіальний устрій є одним із тих гальмівних чинників, які тримають країну у стані невизна- ченості, перманентної турбулентності, стають на заваді її функціонуванню в ролі суб’єкта світової політики. Про те, що наша територіальна організація є недосконалою і потребує реформування, говориться впродовж усього часу існування України як незалежної держави. Безліч дис- кусій на конференціях і круглих столах не просунули справу, за висновками фахівців, «далі взаємосуперечливих декларацій та не- апробованих концепцій» [1]. Україна досі не має не лише Закону про адміністративно- територіальний устрій, а й навіть відповідної апробованої Стратегії чи Концепції. Внаслі- док цього й досі не втратило своєї чинності (в частині, що не суперечить Конституції Украї- ни) Положення «Про порядок вирішення пи- тань адміністративно-територіального устрою Української РСР» 1981 року. Головні суперечності й «нестиковки» в іс- нуючій у країні системі адміністративно-те- рит оріального устрою можна звести до таких параметрів. У багатьох випадках на території міст існують інші міста, села, селища як окре- мі адміністративно-територіальні одиниці; є також чимало прикладів «територіальних вкраплень» (анклавів), які перебувають у те- риторіальному підпорядкуванні інших тери- торій. Дається взнаки надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на низовому рівні: хоча чисельність сільського населення незмінно скорочується, зменшу- ється й кількість сіл, проте кількість сільрад, навпаки, з року в рік збільшується. У Консти- туції України відсутні такі існуючі на практиці категорії, як селище міського типу, сільрада, се- лищна рада, міськрада. Межі адміністративно- територіальних утворень лишаються нечітки- ми; як правило, вони встановлюються й змі- нюються на підставі розроблених землевпо- рядними організаціями проектів землеустрою. Відсутній державний кадастр адміністративно- територіальних одиниць України, що надзви- чайно ускладнює роботу в напрямі з’ясування природних, соціально-економічних, демогра- фічних, історико-культурних та інших особли- востей регіонів. Перелік таких недоладностей можна продовжувати. Але й без того ясно, що всі розмови про децентралізацію можуть за- мкнутися на рівні політичної риторики, якщо не будуть підкріплені реальними кроками у напрямі оптимізації територіальної структу- ри. Більшість фахівців одностайні у висновку: 60 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО без адміністративно-територіальної реформи майбутнє розвиненої цивілізованої України немислиме [2]. Інша річ, що така реформа надзвичайно за- пізніла у часі; практично всі наші сусіди на пост комуністичному просторі впоралися з цим «домашнім завданням» 15—20 років тому, за значно більш сприятливих обставин, ніж ті, з якими сьогодні зіткнулася Україна. В умовах анексії Криму Російською Федерацією і трива- ючої «гібридної» війни на Сході країни вста- новлення нових територіальних меж і «вну- трішніх кордонів» буде дуже складною спра- вою. Але оскільки іншого виходу в нас немає, доведеться, очевидно, пройти через нову хви- лю болісних компромісів, взаємоузгоджень, непорозумінь. Головне тут — наявність чітко вираженої політичної волі з боку влади і забез- печення її підтримки на масовому рівні. На важливості такої підтримки наголо- шуємо тому, що маємо сумний досвід 2005 р., коли ініційована «згори» адміністративно- територіальна реформа захлинулася на першо- му ж етапі, бо не дістала належного теоретико- методологічного й організаційного обґрун- тування. Інстинктивне побоювання усяких реформ закладене в ментальності колишньої «радянської людини», адже доволі часто вони оберталися погіршенням соціальних стандар- тів, а то й перетворювалися на відверте ошукан- ство. Мешканці сіл особливо бояться всіляких «укрупнень» адміністративно-територіальних одиниць, бо це віддаляє від них осередки на- дання послуг, а за відсутності надійної тран- спортної мережі створює безліч незручностей. На заваді добровільному об’єднанню постає спротив місцевих посадовців, які ризикують втратити джерела власного добробуту. Щоб реально втілити в життя декларовану рефор- му, владі доведеться не тільки проявити тверду політичну волю, а й переконати громадян, що пропоновані заходи підуть на користь усім. Можна констатувати, що довгоочікувана ад- міністративна реформа у нас уже «на старті»: ухвалена урядом методика формування спро- можних територіальних громад, прийнятий Верховною Радою Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», створен- ня Фонду регіонального розвитку відкрили шлюзи для впровадження на низовому рівні механізмів децентралізації, а також для від- повідних місцевих ініціатив. Фінансова де- централізація вже забезпечила надходження лише за перший квартал 2015 р. 5 млрд грн додаткового ресурсу до місцевих бюджетів. На місцевий рівень повернуто функції містобуду- вання та архітектури. Напрацьовуються від- повідні зміни до тексту Конституції. У планах законодавчої гілки влади легалізація місцевих референдумів; вона має дати громадам пра- во контролю над обраною владою. Відповідні повноваження має дістати Рахункова палата, яка слідкуватиме за питаннями використання ресурсів. Наступним кроком стане прийняття більш чіткого й зрозумілого Закону про місце- ве самоврядування. І все ж небайдужих до майбутнього України громадян не полишає відчуття тривоги. Чи не наступаємо ми вкотре на ті самі граблі, коли законотворча діяльність випереджає грома- дянську активність, а роз’яснювальній, пропа- гандистській діяльності не надається належної уваги ані в центрі, ані на місцях? Майже ціл- ковите зруйнування системи громадянської освіти призвело до помітної деінтелектуаліза- ції соціуму, а реалії «гібридної» війни відчутно збільшили потенціал «взаємонерозуміння» й соціального цинізму. Чи можемо за таких умов бути впевнені, що громадяни усвідомлюють не- відворотність адміністративно-територіальної реформи навіть у тій складній ситуації, в якій нині перебуває Україна? Чи здатен бодай осві- чений прошарок суспільства вловити реально існуючий зв’язок між «недореформованістю» й слабкістю держави? І чи запропонувала вла- да соціуму зрозумілу перспективу його розви- тку після того, як війна на Сході закінчиться? Адміністративно-територіальну реформу непродуктивно розглядати як короткотерміно- ву кампанію, розраховану на тимчасовий успіх задля усунення найбільш кричущих розбіж- ностей у законодавстві, отримання преферен- цій від міжнародних кредиторів чи оптимізації надання послуг населенню. Усвідомлюємо ми ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 61 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО це чи ні, але ефективною вона буде лише за умови докорінної зміни акцентів від управлін- ських до самоуправлінських і від пріоритету державних інституцій до активізації грома- дянського суспільства. Паростки останнього виразно проявилися у волонтерському русі на підтримку армії, у новому розумінні патріотиз- му і європейськості. Але все ще дається взнаки очевидна невідповідність між декларативними заявами про відданість демократії й праву та реальними діями політиків, які навіть у парла- менті відверто ігнорують норми трудового за- конодавства. Насторожує і те, що влада не по- спішає прислухатися до рекомендацій науки принаймні у тій їх частині, яка прямо стосуєть- ся модернізації усіх сфер суспільного життя. Той факт, що Україна дедалі більше стає «кра- їною втрачених можливостей», «некомпетент- ного суверенітету», потребує всебічного науко- вого аналізу, і без осмислення витоків архаїки в адміністративно-територіальному поділі тут просто неможливо обійтися. Адже очевидно, що закріплена в ньому соціокультурна біпо- лярність унеможливлює консолідацію соціуму на базі якоїсь однієї з культурно-історичних традицій — європейської чи євразійської. Хоч як гірко це усвідомлювати, але відмінні соціокультурні коди українських регіонів по- глиблюють демаркаційні лінії в суспільстві, а довго жити у стані розколу воно не зможе. Перспективи примирення ворогуючих сторін і сталого регіонального розвитку вирішальною мірою залежатимуть від рівня осмислення й усунення перекосів і деформацій у регіональ- ній структурі, а цього можна досягти лише на базі серйозного науково-методологічного «оснащення» довгоочікуваної реформи. Еволюція адміністративно- територіального устрою: стан наукового осмислення За умов глобалізації незмірно зріс інтерес со- ціогуманітарних наук до проблем територі- ального облаштування соціумів, суверенітету, форм державного устрою. Зокрема, поставлено під сумнів здатність національних держав бути головною «точкою відліку» у соціальному ана- лізі. На зміну концепціям «методологічного націоналізму» приходять різні версії «методо- логічного територіалізму», «космополітично- го реалізму». Але інтерес до вибудови версій «десуверенізації» виявився короткочасним. Оскільки державна територія повсюди осмис- люється як цінний, невідновний у своїй основі ресурс, за який ведуться війни, сьогодні час- тіше говорять про «постсуверенізацію». Нова культура інноваційного мислення вибудову- ється в руслі підвищеного інтересу до процесів становлення територіальних меж і відповідних управлінських структур. З цього погляду істо- рія адміністративно-територіального устрою постає як вдячний об’єкт соціального аналізу. Адже вона відкриває широкі можливості для простеження еволюції людини в її непростих відносинах з природою й сусідами, процесів за- своєння соціумами специфічних форм самоор- ганізації, етичних норм, культурних навичок. А головне — на цьому конкретному матеріалі виразно проглядається заміна донедавна попу- лярних етнологічних парадигм соціокультур- ними — з підвищеним інтересом до проблем ментальності, регіональної самосвідомості, ло- кальних рівнів спілкування. У цьому контексті цілком назрілою, на наш погляд, є розмова про стан вітчизняної історич- ної освіти. Попит на історичне знання у сус- пільстві величезний, але задовольняється він украй погано. Полиці книгарень прогинають- ся від літератури «конспірологічного» спря- мування, а малотиражні видання академічних інститутів та провідних кафедр історичного профілю практично не мають шансів не тільки стати поруч із ними, а й потрапити у фонди об- ласних і вузівських бібліотек. Внаслідок цього навіть історичний загал мало обізнаний із но- вітніми методологічними підходами в суспіль- ствознавстві, основаними на новому розумін- ні взаємодії по лінії глобальне/національне/ регіональне/локальне, на усвідомленні ролі території як ресурсу, на переосмисленні ролі кордонів і трансграничності, специфіки погра- ничних соціумів, психологічного виміру «жит- тя на межі». Спрощені трактування з помітним 62 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО етноцентричним (чи слов’яноцентричним) ухилом домінують, зокрема, і в аналізі еволю- ції адміністративно-територіального устрою на території України. Важко пояснити, чому від- лік тут ведеться від часів Київської Русі. Адже вже за півтора тисячоліття до того, як княгиня Ольга зайнялася облаштуванням погостів для збирання данини, у межах сучасної України іс- нували десятки протодержавних і державних утворень, які мусили займатися тим самим. Здається, ми явно недооцінюємо фактор по- тужних цивілізаційних впливів, який, почина- ючи з VII ст. до н.е., мав у своїй основі європей- ський (середземноморський) вектор і упро- довж століття зробив Північне Причорномор’я ареною «зустрічі» і взаємодії цілого ряду етносів, держав, культур з власним алгорит- мом владних і центр-периферійних відносин. Близько двох тисяч років проіснував заснова- ний греками в Криму Херсонес Таврійський, який із маленького міста-поліса перетворився на центр великого територіального державно- го утворення, до складу якого увійшли землі Південно-Західного Криму з містами, посе- леннями, укріпленнями, з власними традиці- ями демократичного устрою. Цивільними й воєнними справами керувала колегія архонтів, охоронцем закону вважалася колегія номофі- лаків. Коли ослаблений війнами зі скіфами Херсонес увійшов до складу Понтійського цар- ства близько 110 р. до н.е., тут було розмішено понтійський гарнізон, який займався поміж ін- шим збиранням данини на користь Мітрідата VІ Євпатора. Пізніше упродовж майже 100 ро- ків Херсонес був центром римської військової присутності в Криму. Незрозуміло, чому його яскрава і насичена подіями історія (як, до речі, й історія інших грецьких і римських колоній у Північному Причорномор’ї) опинилася поза увагою дослідників еволюції адміністративно- територіального устрою на території України. Що ж до оціночних критеріїв відносно цен- тралізаторських функцій у Київській Русі, то останні, особливо у політико-правовій літера- турі, уявляються дещо перебільшеними. Ва- рязька династія Рюриковичів представляється у вигляді політичної сили, яка здійснила за- воювання давньоруських земель і поставила собі на службу головний тогочасний суспіль- ний ресурс — землю. У такий спосіб, мовляв, здійснювався перехід від прямого використан- ня військової сили до створення більш опосе- редкованої системи адміністративного управ- ління територіями, відбувалася централізація управління, був здійснений адміністративно- територіальний поділ Русі, який враховував територію розмежування східнослов’янських племінних союзів і базувався на ідеології хрис- тиянства. Коли пишуть про синкретизм київ- ської влади і давньоруського суспільства, про владу як основу суспільного консенсусу, часто не беруть до уваги очевидні факти біфуркацій і флуктуацій, які зрештою призвели до форму- вання багатоцентрової структури політичних і культурних тяжінь. У мирний час ресурс влади у принципі був достатнім для того, щоб трима- ти населення у покорі. Але випробування ор- динським завоюванням він не витримав. Коли йдеться про наступний, литовсько- поль ський етап еволюції вітчизняного ад мі- ні ст ративно-територіального устрою, більш глибокого осмислення потребує відправна для української історії дата — 1569 рік. Рік укла- дення Люблінської унії — це не тільки вираз- ний вододіл між литовською, лояльною до руського права й руської мови, добою і часом, коли, потрапивши під безпосередню юрис- дикцію Польської Корони, українські землі стали об’єктом посиленої експансії, полоніза- ції, покатоличення. Важливо бачити за цією датою те, на що звертає увагу американський дослідник Т. Снайдер: межу, за якою з однієї домодерної (польської) нації почали утворю- ватися чотири модерні — польська, українська, литовська й білоруська [3]. Простеживши в такий спосіб зв’язок між втратою суверенності й націєтворенням, надалі буде легше пояснити труднощі, на які наражалися проекти створен- ня національних держав за умов іноземного панування. Суттєвого переосмислення, на наш погляд, потребує історія української козацької дер- жави, з якою справедливо пов’язують пошук власних вітчизняних моделей територіаль- ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 63 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО ної організації у вигляді полково-сотенного устрою. Евристична цінність таких підходів, утім, істотно знижується внаслідок перебіль- шення ступеня демократизму запорозького козацтва, освіченості й толерантності його ва- тажків. Канонам науковості шкодить і доволі часто практиковане спрощення відносин між Запорожжям і Кримським ханством, які вкла- даються у формулу протистояння «осілої» й «кочівницької» цивілізацій. Тут варто, оче- видно, пильніше придивитися до системи ар- гументів, використовуваних у світовій науці в процесі переосмислення феномену номадизму. Те, що впродовж багатьох років ототожнюва- лося виключно з архаїкою й варварством, нині постає у зовсім іншому світлі, з акцентом на специфіці скотарських цивілізацій як втіленні особливих, заснованих на близькості до при- роди, засобів соціальної адаптації. Водночас йдеться і про новий ракурс у простеженні ролі погранич в історичній долі українського наро- ду — вони розглядаються вже не тільки у клю- чі протистоянь, а й у контексті взаємозв’язків і взаємовпливів, крос-культурних контактів, мовних і культурних запозичень тощо. Не зайвими уявляються і деякі нові акцен- ти у поясненні мотивацій уведення властями Російської імперії «нового поверху» управлін- ня в українських губерніях у вигляді генерал- губернаторств. Концепти русифікації та бо- ротьби з автономістськими прагненнями на місцях, які зазвичай домінують у традиційних аналітичних схемах, прояснюють багато що, але далеко не все. У свій час японський укра- їнознавець К. Мацузато звертав увагу на те, що три генерал-губернаторства, які існували на сучасній території України у першій поло- вині ХІХ ст., належали до різних типів, і їхнє функціональне призначення було різним [4]. Київське генерал-губернаторство розглядало- ся як частина Західного краю, а тут найбільш животрепетними для влади були польське і єврейське «питання». Малоросійське генерал- губернаторство утворювалося як своєрідний полігон для випробування асиміляційних про- ектів і було скасоване, як тільки влада дійшла висновку, що це завдання значною мірою ви- конане. Що ж до Новоросійського генерал-гу- бернаторства, то його функції визначалися, виходячи переважно із завдань господарсько- го освоєння новоприєднаних земель. В усіх трьох випадках акцент робився не стільки на забезпеченні асиміляційної активності церкви, школи, армії, скільки на завданнях легітимації владних структур та здобутті лояльності під- даних. Чимало важили для влади й завдання символічного присвоєння простору. Етнополітична тема (так зване національне питання) з’явилася у відносинах центральної влади Російської й Австро-Угорської імперій та місцевих еліт у середині ХІХ ст. Відтоді нав’язування українцям російської етнічної ідентичності стало для Санкт-Петербурга го- ловним мотиваційним стимулом і супроводи- лося фактичною забороною будь-яких громад- ських ініціатив. Законодавство Австро-Угор- ської імперії виявилося більш ліберальним, що й зумовило перенесення у Галичину центру українського національного руху. Саме тут з’я- вилися на рубежі тисячоліть доволі сміливі для свого часу проекти децентралізації, на ціо- нально-територіального автономізму, федера- лізму. Вони й визначили значною мірою на- прям пошуків власних, українських моделей територіальної організації в часи нетривалого існування УНР та ЗУНР. Як показовий симптом варто розглядати той факт, що у тексті розроблюваної вітчизняними правниками під керівництвом М. Грушевсько- го Конституції, прийнятої 29 квітня 1918 р., з’явилося поняття відновлення власного дер- жавного права. Апеляція до державницької традиції, перерваної у ХVІІІ ст., супроводи- лася чітким формулюванням категорії «народ України» («громадяни Української Народної Республіки всі разом»). І саме народ визна- вався суверенним об’єктом права і в управлін- ській, і в самоуправлінській площині. Запропонована М. Грушевським нова тери- торіальна структура ґрунтувалася на принципі земельного поділу, який, принаймні в теорії, забезпечував урахування в адміністративно- територіальному устрої загальноукраїнських інтересів, етнічних меж, історичних традицій. 64 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО Але за умов громадянської війни, ускладненої іноземними втручаннями, жодного шансу на практичне втілення цей проект не мав. На ґрунтовний спеціальний аналіз заслуго- вують заходи радянської влади, спрямовані на оптимізацію адміністративно-територіального устрою. Важливо, по-перше, пояснити, яким політичним цілям слугувала безпрецедентна вакханалія реорганізацій і перекроювань те- риторій упродовж 20-х — початку 30-х років. По-друге, відповісти на питання, чому саме адміністративно-територіальна реформа ви- явилася «слабкою ланкою» в системі лібера- лізаційних заходів, пов’язаних з переходом до нової економічної політики. У цьому зв’язку напрошується і ще цілий ряд запитань. Чому розпочата 1923 р. реформа, підпорядкована на першому етапі завданням скорочення управлінського апарату, не дала тієї економії коштів, на яку розраховувала правляча партія? Чи сумісний взагалі закладе- ний у її фундамент принцип «демократичного централізму» із завданнями децентралізації на управлінському рівні? Чому розпочата з таким апломбом політика коренізації на очах пере- творювалася на свою протилежність? Де вза- галі межа між реформами й контрреформами? І ширше — чи не стали фатальними для ком- партії обрані нею для поліпшення власного іміджу позірні принципи федерації та етніч- ності як основи територіальних розмежувань? Якщо говорити у цьому контексті про Украї- ну, то тут очевидне одне. Панічний страх Й. Ста- ліна перед перспективою «втрати» України вна- слідок польської експансії створив настільки викривлене дзеркало взаємовідносин на влад- ному рівні, за якого не могло бути й мови про довіру і політичну культуру як таку. Ставка на насильство в політиці більшовицьких лідерів вправно маскувалася, але те, що саме на ній ґрунтувалися модернізаційні за формою ідеї з акцентом на месіаністських настановах «за- гального ощасливлення», на місцях було усві- домлено раніше, ніж у центрі. Гіпертрофія адмі- ністративних методів була лише «доважком» до стратегії соціальної селекції, за допомогою якої влада розраховувала придушити протестні на- строї в республіках. Але й відмова від риторики, ґрунтованої на апологетизації «національно- го принципу», уявлялася невигідною за умов, коли в головах високопосадовців ще жевріли надії на «світову революцію». Звідси та кричу- ща непослідовність національної, а відтак і ре- гіональної політики, яка яскраво проявилася у реформаторських зусиллях 20—30-х років. Од- нією рукою нашвидкуруч створювалися націо- нальні райони та сільради, другою «під корінь» знищувалися кадри місцевих управлінців, які мали цим процесом керувати. А верхом безглуз- дя стало утворення за ініціативою Кремля, без будь-яких на те підстав, Молдавської автономії, яке доволі скоро обернулося для України, і не лише для неї, гострими проблемами, відлуння яких відчуваємо і дотепер. Зрештою, десятирічна вакханалія чотири- разових реорганізацій з переходами від дво- ступеневої до триступеневої системи і навпаки несподівано для багатьох повернула суспіль- ство «у точку, з якої все починалося», — облас- на структура, на якій у 1932 р. ці реорганіза- ції зупинилися, була всього лише погіршеною копією колишньої губернської. Єдиний по- зитив, з яким з висоти часу можна пов’язати адміністративно-територіальні реформи 20— 30-х років, полягав у появі міжреспублікан- ських, хай і часто довільно проведених, кордо- нів. Саме вони наприкінці ХХ ст. забезпечили відносно безболісний процес розчленування СРСР і відкрили Україні шлях до реальної не- залежності. Державна незалежність відкрила новий спектр можливостей оптимізації ад мі ніст ра тив- но-територіального устрою України. Але повно- цінно реалізувати її можна було лише за умов відмови від адміністративно-командної систе- ми і стимулювання демократичного процесу, утвердження ринкових пріоритетів, забезпечен- ня ідеологічного плюралізму. Суспільство очі- кувало від «нових еліт» твердих і рішучих кро- ків, у тому числі у напрямі мінімізації регіо- нальних асиметрій, унормування правового статусу адміністративно-тери то рі аль них оди- ниць, їх укрупнення чи, навпаки, розукрупнен- ня. Пропозицій знизу, аж до відверто фантас- ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 65 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО тичних, не бракувало. Але для владних структур долання тоталітарного стилю взаємовідносин із суспільством виявилося складною справою. Неприродний симбіоз колишньої номенклату- ри з недавніми дисидентами створював ефект руху «у різні боки», і якщо Президент волів на якийсь час зберегти у цій сфері статус-кво, то Голова Верховної Ради, навпаки, обстоював для областей принцип доволі широкої адміністра- тивної автономії. Дехто, зокрема В. Чорновіл, задекларував свою прихильність ідеї федера- тивного устрою України, останній невдовзі, що- правда, дезавуював її. В усякому разі, суспіль- ний інтерес до проблем територіального обла- штування виявився високим, і за всієї розбіж- ності у підходах домінували у ньому ідеї самодостатності й самореалізації. На жаль, для влади виявилися більш прийнятними інші прі- оритети: суспільну активність вона спрямувала в русло пошуку формули «національної ідеї», а постулат самодостатності трансформувала у пошук геополітичного захисту, переважно на основах «багатовекторності». Справедливості заради варто зауважити: го- стра фінансова скрута, що навалилася на країну, блокувала будь-які реформаторські ініціативи. Але ніщо, крім гострих незгод на елітному рів- ні, не заважало створенню наукового і науко- во-методологічного забезпечення майбутньої реформи. Утім, зіткнувшись у 1992—1994 рр. з реальною проблемою кримського сепаратиз- му, офіційний Київ волів за краще перечекати. Створення просторової основи регіонального розвитку було «до кращих часів» заблоковане, і це не могло не позначитися на самопочутті багатьох ентузіастів, які воліли реальних змін. Кількість «ініціатив знизу» відчутно скороти- лася. Хіба що в передвиборних програмах тема оптимізації адміністративно-територіального устрою звучала на повний голос, але виходу на практику ці ідеї не мали. Не набагато поліпши- ло ситуацію і кількаразове реформування сис- теми місцевого самоврядування. Надії на подолання «кризи централізму», здавалоcя, пробудила «помаранчева револю- ція». Задекларована владою зміна системи управління державою передбачала «повну передачу повноважень і ресурсів на місця, до місцевого самоврядування». Йшлося про те, щоб поставити у центр уваги людину, її інтере- си й потреби і цим забезпечити відповідність курсу на європейську інтеграцію [5]. Але коли пишномовні декларації почали трансформува- тися у конкретні цифри, виявилося, що уряд Ю. Тимошенко запланував не децентралізацію повноважень і ресурсів, а всього лише обме- жену деконцентрацію влади. Цифри довільно визначалися у владних кабінетах, суперечили одна одній, ні з ким не узгоджувалися. І перші ж громадські обговорення виявили, що у роз- рекламованій реформі забагато популізму й імпровізацій, але надто мало турботи про ін- тереси громадян. Навпаки, плановані укруп- нення територій передбачали віддалення цен- трів надання послуг від мешканців, що за умов транспортного колапсу означало суттєве погір- шення соціальних стандартів. Несприйняття реформи на місцях було настільки очевидним, що «без зайвого шуму» її згорнули, навіть не розпочинаючи. Урядова команда, що протри- малася при владі ледве сім місяців, не зробила навіть спроби проаналізувати причини невда- чі. А надалі незгоди на владному рівні сягну- ли такої напруги, що згадки про необхідність оптимізації територіальної структури взагалі надовго зникли з інформаційного поля. Замість української влади відповідну аналі- тичну роботу виконала група зарубіжних екс- пертів, авторів проекту «Сприяння регіональ- ному розвитку в Україні». Тут усі крапки над «і» були розставлені досить чітко — з конста- тацією того, що від початкових прогресивних змін у напрямі розширення регіоналізації та самоврядування українська влада повернула- ся до регресивних кроків у напрямі централі- зації. Ситуація, що склалася в результаті, ви- знавалася непридатною у багатьох аспектах — інституційному, економічному, соціальному. Законодавча основа місцевого самоврядуван- ня існувала, як «потьомкінські села», лише на папері. «Це означало, що підхід до регіональ- ного розвитку ніяк не передбачав надання сво- боди регіональним виборним органам, а лише зобов’язував їх виконувати рішення щодо 66 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО соціально-економічного розвитку, прийняті урядом на центральному рівні, майже так само, як це було за радянських часів» [6]. Керівник проекту Жан-Люк Поже з поси- ланням на численні приклади з практики Євро- пейського Союзу проаналізував, чому Україна опинилася на роздоріжжі реформ, і перекон- ливо довів, наскільки їй потрібна комплексна система управління територіальним розви- тком з визначенням різних рівнів повноважень на державному, регіональному, місцевому рів- нях. Особливий наголос було зроблено на не- обхідності Державного фонду регіонального розвитку. Його колега Петро Моргос вважав за потрібне докладно пояснити, у чому європей- ці вбачають відмінність між децентралізацією (передачею повноважень уряду чи його орга- нів представникам місцевих територіальних колективів) та деконцентрацією (передачею частини функцій державного управління на місцевий рівень). Водночас він зауважив, що у законопроектах, запропонованих в Україні, міститься радше «перелік побажань»: ними не визначається зв’язок між величезним обсягом відповідальності та фінансовою спроможністю місцевих громад виконувати ці завдання [7]. Десятиріччя, що минуло відтоді, мало що змінило у структурі влади й місцевого само- врядування в Україні. Даються взнаки й по- стійні фінансові негаразди, і своєрідна адміні- стративна інерція, і відсутність спеціального органу, який мав би опікуватися реформою. Головними ускладнюючими чинниками ви- ступають, зрозуміло, втрата Криму й «гібрид- на» війна на Сході країни. Очевидно, що за- плановані на жовтень поточного року місцеві вибори на основі українських законів на пів- острові не відбудуться, а на непідконтрольній Україні частині Донбасу ймовірність їх прове- дення під великим питанням. Аналітики спра- ведливо тривожаться: все було б добре, якби адміністративно-територіальна реформа не торкалася такої складної теми, як об’єднання, злиття, укрупнення місцевих громад, тобто джерел влади тих самих органів самовряду- вання. У Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (квітень 2014 р.) зазначається, що реформа має завершитися 2015—2017 року. «І так постає класична арістотелівська дилема про вибір з двох зол: або вибрати місцеве са- моврядування на рік чи два з усіма наслідками (витрата бюджетних коштів, невмотивованість обраних, корупційні ризики), або нікого не пе- реобирати і ще той самий рік-два мати справу з антиукраїнськими елементами в місцевому самоврядуванні, ще й порушити Конституцію і низку законів» [8]. Отже, що маємо на сьогодні у підсумку? Не- реформовану адміністративно-територіальну структуру, в якій химерно сплелися рудименти далекого минулого, спадщина різноспрямова- них реформаторських зусиль, наслідки чвар і незгод на загальнонаціональному, регіонально- му, місцевому рівнях. Регіональна поляризація не виявляє тенденції до затухання; навпаки, розлита у просторі країни агресивність, інтоле- рантність, схильність до насильства провокує виникнення нових демаркаційних ліній. До того ж у країні відсутній реальний провайдер реформ, а кадровий потенціал нинішньої влади настільки ж слабкий, наскільки корумпований і в якійсь частині навіть схильний до саботажу. З децентралізацією у системі державного устрою сьогодні пов’язується безліч надій. Коли у складі Конституційної комісії створю- валася група з децентралізації, бажаючих пра- цювати у ній виявилося стільки, що порівня- но з іншими групами вона стала найбільшою. Утім, не може не турбувати те, що стратегія поетапної децентралізації поки що докладно не прописана у жодному з документів, що ви- ходять від уряду чи парламенту. Більш-менш чітко артикулюється лише постулат: децентра- лізація не має нічого спільного з федераліза- цією. Такий наголос можна зрозуміти: адже ідея федералізації посилено нав’язується нам агресором — Російською Федерацією, попри те, що в самій Росії ставлення до федеративно- го устрою далеко не однозначне. Утім, надмірна категоричність у протиставленні унітаризму й федералізму у світовій науці вже, здається, по- долана. Поміж цими двома формами держав- ного устрою з’явилася проміжна ланка — ре- ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 67 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО гіональна держава; перевірка її «на міцність» відбувається, приміром, в Італії. А деякі тео- ретики федералізму (П. Кінг) уже кілька років поспіль доводять, що типологія унітарний/ конфедеративний/федеративний себе зжила і від неї давно пора відмовитися [9]. Світовий досвід переконливо свідчить: у процесі реформувань у цивілізованому світі прийнято опікуватися не стільки формою між- регіональних відносин, скільки їх змістовним наповненням. Франція пережила 25-річний процес децентралізації, наслідком якого ста- ла своєрідна модель «периферійної влади» й «функціонального регіоналізму». Терито- ріальний устрій Франції складається з п’яти рівнів: національного, регіонального, рівня департаментів, міжмуніципального та муні- ципального. Два з них — рівень департаментів та муніципальний — вважаються застарілими, але ніхто не поспішає їх усувати з огляду на консерватизм населення. Адже французи вва- жають ці рівні складовими власної індивіду- альності та національної культури. Модель адміністративно-територіального уст- рою, що склалася у ФРН, найчастіше кваліфі- кується як «кооперативний федералізм». За- проваджена після Другої світової війни з ініці- ативи США, ця модель розглядається як наслі- док успішної децентралізації. Територіальні реформи, реалізовані у 70-х і 90-х роках мину- лого століття, звелися до злиття муніципаліте- тів і зменшення загальної кількості адміністра- тивних районів. Кількість громад скоротилася з 24 до 8,5 тисяч, а кількість адміністративних районів — з 23 до 12. Оскільки в Україні домінує однозначно не- гативне ставлення до федералізації, найбільш прийнятною для неї більшість експертів вва- жає так звану континентальну модель, яка пройшла апробацію не лише у Франції, але й у Польщі. Саме вона забезпечує оптимальне сполучення місцевого й центрального рівнів управління; не випадково польська модель розглядалася як еталонна у контексті спроб проведення української реформи 2005 р. Од- нак, як показав досвід, ніякі запозичення успі- ху реформування не гарантують. У Європі сьогодні доволі гучно лунають го- лоси скептиків, які взагалі не бачать ані потріб- ного сценарію для масштабних реформ в Укра- їні, ані відповідних соціальних і політичних умов. Колишній федеральний канцлер Австрії Вольфганг Шюссель, посилаючись на резуль- тати досліджень Віденського інституту міжна- родних економічних досліджень, доводить, що допоки на Сході України триватиме конфлікт, «що висмоктує з країни усі сили», всі спроби провести реформи будуть безуспішними. Мож- на погоджуватися чи ні з логікою його розмір- ковувань щодо того, що два напрями інтеграції не мають бути взаємовиключними, оскільки ряд важливих для України експортних това- рів залежать від російського ринку [10]. Однак очевидно, що відзначене ним переплетення по- літики й бізнесових інтересів створить на шля- ху реформування чимало проблем. Чи є адміністративно-територіальна реформа в Україні невідворотною? Природно, що за умов найглибшої в історії кра- їни системної кризи думки політиків і експертів у цьому питанні істотно розходяться. Прислу- хаємося, однак, до найбільш тверезих аналіти- ків, які водночас виступають у ролі провайдерів реформи. «Я наполягаю на тому, — твердить, приміром, Ю. Ганущак, — що без реформи адміністративно-територіального устрою всі розмови про децентралізацію будуть не більше ніж імітацією. Тому що в першу чергу ця рефор- ма передбачає передачу влади дієздатним орга- нам місцевого самоврядування» [11]. З чого починати? У загальнометодологіч- ному плані, як нам уявляється, з освоєння тих нових підходів у світовій науці. які змусили іншими очима подивитися на проблеми цен- тральності/периферійності, кордонів, погра- нич, ідентичностей. У контексті пізнавальних «поворотів» кінця ХХ ст., одним з яких ви- явився і просторовий, формується оновлене предметне поле регіоналістики як науки про простір і територіальність. Пограниччя осмис- люються на макро-, мезо- й мікрорівнях, у діа- хронному й синхронному зрізах, представля- 68 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО ються і як реальні, і як символічні простори. Через феномен граничності сприймаються час і простір, цивілізаційні та інші розлами, яви- ща маргіналізації і «культурної дислокації». Поміж іншим концепт пограниччя дає змогу грамотно аналізувати явища самовідтворюва- ної амбівалентності у поведінкових стереоти- пах. «Гібридність» ідентифікаційних моделей може довго нічим себе не проявляти, а може й миттєво активізуватися під впливом зовніш- ніх втручань чи інших чинників. «Атомізоване середовище» погранич здатне слугувати ре- сурсом для формування негативних моделей сприйняття інакшості, ризикогенних солідар- ностей, кримінальних структур. Якщо ж говорити про організаційно-прак- тичні параметри аналізу шляхів реформування адміністративно-територіального поділу, то відповідні напрацювання фахівців з теорії управління, здійснені ще на рубежі тисячоліть, не втратили своєї актуальності й сьогодні. Йдеться про уважний аналіз змін ад мі ні ст ра- тивно-територіального устрою в історичній ретроспективі, сталості (чи несталості) певних ділянок державних та адміністративних кор- донів, природно-історичної основи адміністра- тивного районування. Мають зацікавити до- слідників і мережі відомчого поділу країни: інколи вони точніше, ніж параметри ад мі ні ст- ративно-територіального устрою, відбивають реальне господарське, соціальне, транспортне членування територій. Розроблення нових мо- делей регіоналізації має базуватися на вивчен- ні ареалів тяжіння основних міст, аналізі їх- нього забезпечення відповідними ресурсами й інфраструктурою, комплексному вивченні фе- номену регіоналізму включно із сепаратист- ськими проявами [12]. Чи можемо ми бути впевнені у тому, що ідеї децентралізації, які нині є популярним світо- вим трендом, адекватно сприйматимуться ві- тчизняним політичним загалом і пересічними мешканцями? І чи зрозуміє критична маса на- селення необхідність об’єднання на низовому, громадівському рівні? На жаль, ніяких гаран- тій щодо цього сьогодні ніхто дати не може. Інерційність суспільної свідомості сягнула у нас такого рівня, що село з 2000 мешканців го- тове змиритися з відсутністю інвестицій і з тим, що зібраних з них податків заледве вистачає на зарплату сільському голові, але й чути не ба- жає про можливість добровільного об’єднання з сусідньою сільською громадою. Запевненням щодо того, що приплив інвестицій після укруп- нення докорінно поліпшить і транспортну ме- режу, і систему медичного обслуговування, мало хто вірить — адже поки що реорганізації, як правило, не поліпшували соціальне самопо- чуття мешканців. Соціологи констатують: три- вога перед невідомим і непроясненим глибоко закорінена в людському мисленні, а деякі стра- хи, ймовірно, можуть закріплюватися й пере- даватися навіть на генетичному рівні. Диском- форт і незахищеність перед тиском обставин, стресогенні чинники, що є наслідком непрозо- рості, неефективності, корумпованості у владі, вже зробили український соціум «суспільством ризику». «Тож мусимо констатувати помітну моральну деградацію суспільства, котра, якщо ця несприятлива тенденція не буде подолана, здатна призвести до повного морального бан- крутства й руйнації навіть тих примарних ін- ституційних засад громадянського суспільства, які наразі існують» [13]. Україна багато чим ризикуватиме (аж до можливості втрати незалежності), якщо в її владних коридорах і надалі домінуватиме апро- бований традицією принцип «змінювати усе так, щоб у підсумку нічого не змінювалося». Світовий досвід свідчить, що територіальні ре- форми були успішними там і лише там, де за- безпечували субсидіарність (прийняття рішень на найнижчому з можливих рівнів), прозорість, самодостатність місцевих громад. Та парадигма регіонального розвитку, яка за останні півроку утвердилася у світовій науці і в управлінській практиці, виходить із розуміння муніципальної влади як однієї з форм реального народовлад- дя, вибудуваного не за канонами ієрархії, а за принципом мережі. Не йдеться, зрозуміло, про прямі запозичення чужого, нехай і найкращо- го, досвіду. Але вітчизняні політичні аналітики настійливо рекомендують: «Необхідно розпо- ділити владні повноваження між центральною ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 69 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО владою і місцевим самоврядуванням відповідно до принципу субсидіарності, передавши грома- дам право вирішувати всю сукупність проблем, що випливають із їхніх спільних на території проживання інтересів, збалансованих з терито- ріальними економічними ресурсами. Це дасть потужний поштовх для активності громадян, підвищення їхньої відповідальності, зміни мен- тальних характеристик, розвитку демократії і громадянського суспільства, формування ново- го образу держави» [14]. Надзвичайно багато залежатиме від вдало обраних термінів для нових адміністративно- територіальних одиниць. Лексика реформу- вання має бути зрозумілою громадянам і не відлякувати їх ані постмодерністськими но- ваціями, ані поверненням до архаїки. Опера- ціоналізація понять і термінів, на наше пере- конання, — одна з найскладніших у методоло- гічному сенсі складових наукового програму- вання; тут надзвичайно важливо забезпечити поліфонічність і об’ємність того предметного поля, в якому ці терміни можуть застосовува- тися. Обов’язкова умова — простеження ети- мології понять, з’ясування їхнього походжен- ня, мовно-стилістичного родоводу. З цього погляду обидві пропоновані нова- ції — запровадження термінів повіт і держав- ний урядник — навряд чи можуть вважатися оптимальними в умовах ХХІ ст. Не кажучи вже про фінансовий бік справи (адже міняти доведеться усе — від печаток і вивісок до ни- зової документації), не можна не зважати на можливий негативний вплив на свідомість людей, особливо старшого покоління, ідеоло- гії «повернення» в імперські часи. Термін по- віт (уезд) як частина губернської структури в Російській імперії може асоціюватися з про- вінційністю, а поняття урядник — із заскоруз- лістю й «солдафонством». Обидва терміни до того ж погано піддаються перекладу на інозем- ні мови, насамперед англійську. Обсяг повно- важень «державного урядника» у пропонова- ному вигляді видається завеликим; якщо він, як колись губернатор, зможе зупиняти рішен- ня виборних органів, що залишиться від реаль- ного самоврядування? Адже наші закони так часто в деяких своїх положеннях не відповіда- ють Конституції чи іншим законам, що знайти привід для втручання державному уряднику буде неважко. А надалі звична для наших реа- лій судова тяганина може взагалі паралізувати управлінський процес. Якщо говорити у цьому контексті про ту частину Донбасу, яка поки що практично не- підконтрольна київській владі, то тут варто особливо уважно підходити до вибору оціноч- них критеріїв і форм прямої демократії. Штуч- но нав’язані екстремістами за активного спри- яння пропагандистської машини Російської Федерації сепаратистські й федералістські гасла — здебільшого лише камуфляж, зруч- ні симулякри, покликані маскувати реальні інтереси тих, хто звик мислити категоріями сили, надприбутків, хабарництва тощо. Ошу- кані, дезорієнтовані пересічні громадяни над усе мріють сьогодні про спокій і нормальний рівень життя, і якщо офіційний Київ хоче по- вернути їхню довіру, він мусить «працювати на випередження» і послідовно, крок за кроком, виробляти для проблемного регіону стратегію економічного й політичного прагматизму. Від- новлення інфраструктури Донбасу й модерні- зація виробництва, поєднані з елементарною увагою до потреб людей і послідовною децен- тралізацією повноважень і фінансів, безпере- чно, знімуть синдроми недовіри разом із фобі- ями, що їх супроводжують. Отже, можемо констатувати, що ад мі ніст- ративно-територіальна реформа, попри обе- режні заяви її головного провайдера про те, що «ніхто нікого не буде підганяти» і «ніхто не збирається нічого примусово ліквідовувати» [15], все ж впевнено виходить на старт. А коли так, у завершальну фазу має увійти і робота у напрямі науково-методичного забезпечення реформи. І тут особливі надії ми покладаємо на оновлену регіоналістику. Чому саме на неї? По-перше, тому, що вона забезпечує інтердис- циплінарний науковий простір, у якому легко поєднуються зусилля правознавців і істориків, соціологів і культурологів, фахівців з теорії управління й менеджменту тощо. По-друге, тому, що інтенсивні процеси диверсифікації, 70 ISSN 1027-3239. Вісн. НАН України, 2015, № 8 НАУКА І СУСПІЛЬСТВО які у цьому просторі відбуваються, уже завер- шилися концептуальним оформленням цілого ряду субдисциплін, які, кожна своїми метода- ми, простежують складні процеси соціальної динаміки в минулому і в сьогоденні, і цей про- цес має тривати. Якщо, приміром, історична регіоналістика впродовж кількох років не лише чітко окреслила власне предметне поле, але й вийшла на осмислення концептів регіоналізму, центральності/периферійності, кордонів і по- гранич, то чому ми не вправі чекати такого ж прориву і від політичної регіоналістики? По- третє, саме регіоналістика, перебуваючи од- ночасно у сфері впливу антропоцентризму й геополітики, найбільш активно осмислює сьо- годні явища асиметрії й логіку розмежувань. Соціокультурний підхід, який домінує у регіо- нальній аналітиці, здатен виводити на цікаві узагальнення щодо взаємодії часу і простору, ціннісно-смислових рефлексій відносно різ- них іпостасей регіоналізму, транскордонності, рубіжної комунікативності тощо. У різних країнах, на різних континентах на- уковці сьогодні єдині в упевненості: часи єв- ропоцентризму як основного пояснювального модуля минули безповоротно. Сучасний світ має розглядатися як сукупність нехай і не рів- ноцінних у своєму розвитку, але все ж самодос- татніх культурних систем. Загальний напрям оновлення парадигм регіональності визнача- ється відходом від державоцентричності у по- яснювальних схемах і широким застосуванням мережевих і порівняльних підходів з підвище- ною увагою до проблем ментальності, ідентич- ностей, крос-культурних контактів. Виразно вимальовується по суті новий, «горизонталь- ний» вимір історичних досліджень, сфокусо- ваний на проблемах розселення і територі- альних членувань, дослідження колонізацій- них потоків, міграцій, маргінальності й інших супутніх явищ. Сподіваємося, що ґрунтовані на такому фундаменті дослідження проблем адміністративно-територіального устрою до- поможуть не лише суттєво модернізувати усю сферу взаємодії держави з громадянським сус- пільством, але й кардинально змінити ставлен- ня громадян до інновацій у територіальному облаштуванні власного життєвого простору. СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ 1. Реформування адміністративно-територіального устрою: український та зарубіжний досвід (за ред. І.О. Кре- сіної). К., 2011. С. 134. 2. Дубовик-Рохова А. Доступно про децентралізацію. День (15 квітня 2015 р.). 3. Снайдер Т. Перетворення націй: Польща, Україна, Литва, Білорусь: 1569—1999. К., 2012. С. 24—27, 34. 4. Мацузато К. Ядро или периферия империи? Генерал-губернаторство и малороссийская идентичность. Україн- ський гуманітарний огляд. 2002. Вип. 7. С. 69—82. 5. Безсмертний Р. Зміни, до яких спонукає час. Столичний регіон. 2005. № 2. С. 25—27. 6. Поже Ж.-Л. Державотворення, децентралізація та регіональний розвиток в Україні. У зб. матер.: Реформа для людини. К., 2005. С. 222—230. 7. Моргос П. Процес децентралізації: деякі основні концепції, про які треба пам’ятати при розподілі повнова- жень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади. У зб. матер.: Реформа для людини. К., 2005. С. 231—238. 8. Мизинюк А. Про особливості майбутніх місцевих виборів. День (22—23 травня 2015 р.). 9. Кінг П. Класифікування федерацій. Ї. 2002. № 23. С. 7—23. 10. Сценария для реформ в Украине до сих пор нет. События недели: итоги и факты (26 мая 2015 г.). 11. Княжанський В. Як проводити децентралізацію? День (14 жовтня 2014 р.). 12. Адміністративно-територіальний устрій України. Проблемні питання та можливі шляхи вирішення (за ред. В.Г. Яцуби). К., 2003. С. 305. 13. Мартинюк І., Соболєва Н. Соціальне самопочуття в умовах модернізації українського суспільства. В кн.: Век- тори змін українського суспільства (за ред. В. Ворони, М. Шульги). К., 2014. С. 433—435. 14. Держава і суспільство в Україні: історія і сучасність (за ред. О.М. Майбороди). К., 2013. С. 97. 15. Дубровик-Рохова А., Капсамун І. Володимир Гройсман: «Ми є парламентсько-президентською республікою, і це не піддається ревізії». День (17—18 квітня 2015 р.).

Адміністративно-територіальний устрій України: ретроспективне бачення і перспективи реформування

Репозитарії

Схожі ресурси