Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії
Аналізується політика верховної влади Російської імперії у сфері кадрового забезпечення ліберальних перетворень 1860–1870-х рр. З’ясовано заходи, до яких удавалася держава, аби реалізувати масштабні завдання – селянську реформу, мобілізацію самоврядування, забезпечення рівності всіх підданих пере...
Saved in:
| Published in: | Український історичний журнал |
|---|---|
| Date: | 2013 |
| Main Author: | |
| Format: | Article |
| Language: | Ukrainian |
| Published: |
Інститут історії України НАН України
2013
|
| Subjects: | |
| Online Access: | https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/107232 |
| Tags: |
Add Tag
No Tags, Be the first to tag this record!
|
| Journal Title: | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| Cite this: | Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії / В.С. Шандра // Український історичний журнал. — 2013. — № 6. — С. 92-111. — Бібліогр.: 116 назв. — укр. |
Institution
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine| id |
nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-107232 |
|---|---|
| record_format |
dspace |
| spelling |
Шандра, В.С. 2016-10-16T11:32:52Z 2016-10-16T11:32:52Z 2013 Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії / В.С. Шандра // Український історичний журнал. — 2013. — № 6. — С. 92-111. — Бібліогр.: 116 назв. — укр. 0130-5247 https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/107232 331.108+330.82 «1860–1870» Аналізується політика верховної влади Російської імперії у сфері кадрового забезпечення ліберальних перетворень 1860–1870-х рр. З’ясовано заходи, до яких удавалася держава, аби реалізувати масштабні завдання – селянську реформу, мобілізацію самоврядування, забезпечення рівності всіх підданих перед законом, перехід до загальної військової повинності та на акцизну систему, удосконалення й удоступнення освіти. Виявлено, які з них і чому мали локальний характер, запроваджуючись лише в українських ґуберніях Російської імперії. In this article there are analysed the policy of supreme authority of Russian Empire in the area of the cadre providing of liberal reforms of 1860–1870th. It is found out the measures the state to provide the realization of wide tasks – liquidation of serfdom, inputting the self-government in the local level, reformation the court on the basis of overall juridical equality, the change-over to general conscription and excise system, deepening the education and expansion of its network for general public. It is showed up which of them had local character and entered exclusively in the Ukrainian provinces of the Russian empire. uk Інститут історії України НАН України Український історичний журнал Історичні студії Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії The Cadre Deficit During Liberal Reforms of 1860–1870s Overcoming Article published earlier |
| institution |
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| collection |
DSpace DC |
| title |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії |
| spellingShingle |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії Шандра, В.С. Історичні студії |
| title_short |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії |
| title_full |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії |
| title_fullStr |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії |
| title_full_unstemmed |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії |
| title_sort |
долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній російської імперії |
| author |
Шандра, В.С. |
| author_facet |
Шандра, В.С. |
| topic |
Історичні студії |
| topic_facet |
Історичні студії |
| publishDate |
2013 |
| language |
Ukrainian |
| container_title |
Український історичний журнал |
| publisher |
Інститут історії України НАН України |
| format |
Article |
| title_alt |
The Cadre Deficit During Liberal Reforms of 1860–1870s Overcoming |
| description |
Аналізується політика верховної влади Російської імперії у сфері кадрового забезпечення
ліберальних перетворень 1860–1870-х рр. З’ясовано заходи, до яких
удавалася держава, аби реалізувати масштабні завдання – селянську реформу,
мобілізацію самоврядування, забезпечення рівності всіх підданих перед законом,
перехід до загальної військової повинності та на акцизну систему, удосконалення
й удоступнення освіти. Виявлено, які з них і чому мали локальний характер,
запроваджуючись лише в українських ґуберніях Російської імперії.
In this article there are analysed the policy of supreme authority of Russian Empire in
the area of the cadre providing of liberal reforms of 1860–1870th. It is found out the
measures the state to provide the realization of wide tasks – liquidation of serfdom,
inputting the self-government in the local level, reformation the court on the basis of
overall juridical equality, the change-over to general conscription and excise system,
deepening the education and expansion of its network for general public. It is showed
up which of them had local character and entered exclusively in the Ukrainian provinces of the Russian empire.
|
| issn |
0130-5247 |
| url |
https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/107232 |
| citation_txt |
Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр.: особливості українських ґуберній Російської імперії / В.С. Шандра // Український історичний журнал. — 2013. — № 6. — С. 92-111. — Бібліогр.: 116 назв. — укр. |
| work_keys_str_mv |
AT šandravs dolannâkadrovogodefícitupídčaslíberalʹnihreform18601870hrrosoblivostíukraínsʹkihguberníirosíisʹkoíímperíí AT šandravs thecadredeficitduringliberalreformsof18601870sovercoming |
| first_indexed |
2025-11-27T09:19:47Z |
| last_indexed |
2025-11-27T09:19:47Z |
| _version_ |
1850808906155032576 |
| fulltext |
Український історичний журнал. – 2013. – №6
Ми слабкіші й бідніші за першорядні
держави, і при тому не тільки бідніші
матеріальними способами, але й
силами розумовими, надто
у справі управління1.
Будь-які ініційовані державою реформи здійснюються людьми, на котрих
покладається завдання їх реалізації, а відтак і успіх. Ліберальні перетворення
1860–1870-х рр. модернізували Російську імперію, мобілізували кадри, здатні
підхопити задум петербурзьких діячів. Ліквідація кріпацтва, запровадження
місцевого самоврядування, формування суду на основі рівності всіх підданих
перед законом, загальна військова повинність, перехід на акцизну систему,
поглиблення змісту освіти й розширення освітньої мережі – усе це вимагало
наявності відповідних фахівців. Без активної та широкої участі чиновників ґу-
бернського рівня, які ставали б суб’єктом реформування, годі було сподівати-
ся на позитивний результат. Кадрове забезпечення набувало значення вну-
трішньої складової перетворень, на яку не могла не звернути увагу верховна
влада. Нижче спробуємо з’ясувати засоби, до яких та вдавалася, аби досягти
успіху реформ через їх кадрове забезпечення. Також визначимо, які з них на-
були локального виміру й чому, що в кінцевому результаті сприятиме істори-
зації соціального досвіду взаємодії влади та суспільства на тому відтинку часу,
коли обставини різко змінюються й насичуються подіями, формуються нові мо-
делі поведінкових норм різних спільнот. Тим більше, що професіоналізація як
* Шандра Валентина Степанівна – доктор історичних наук, професор, старший науковий
співробітник Інституту історії України НАНУ, відділ історії України ХІХ – початку ХХ ст.
Email: ValShandra@gmail.com
1 Ці слова належать великому князеві Костянтинові Миколайовичу (1827–1892 рр.), най-
активнішому ініціаторові та втілювачеві ліберальних реформ у Росії (цит. за: Берендтс Э.Н.
Связь судебной реформы с другими реформами императора Александра ІІ и влияние её на
государственный и общественный быт России. – Петроград, 1915. – С.6).
УДК 331.108+330.82 «1860–1870»
В.С.ШАндрА *
ДОЛАННЯ КАДРОВОГО ДЕФІЦИТУ ПІД ЧАС
ЛІБЕРАЛЬНИХ РЕФОРМ 1860–1870-х рр.: ОСОБЛИВОСТІ
УКРАЇНСЬКИХ ҐУБЕРНІЙ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ
Аналізується політика верховної влади Російської імперії у сфері кадрового за
безпечення ліберальних перетворень 1860–1870х рр. З’ясовано заходи, до яких
удавалася держава, аби реалізувати масштабні завдання – селянську реформу,
мобілізацію самоврядування, забезпечення рівності всіх підданих перед законом,
перехід до загальної військової повинності та на акцизну систему, удосконален
ня й удоступнення освіти. Виявлено, які з них і чому мали локальний характер,
запроваджуючись лише в українських ґуберніях Російської імперії.
Ключові слова: ліберальні реформи, кадри, чиновництво, освіта, самовряду
вання, місцеві особливості.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
93Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
суспільне явище, без якого не долається застій у господарському та політично-
му житті, ще не ставала предметом уваги істориків.
Зміни в організації влади на місцях
Унаслідок реформ суттєво змінювалася сама влада – удосконалювалися
її інституційні форми, зростала кількість державних установ, які формували-
ся на бюрократичному, а не на виборному принципі2. Активізація відповідних
процесів супроводжувалася відмовою від колеґіального управління, що най-
перше втілювалося в поліції, керівництво котрою, зокрема в містах, переходи-
ло в руки поліцмейстера3.
Зміни пов’язувалося не лише з новими повноваженнями держави, яка від-
тепер перебирала на себе турботу за величезну селянську масу, що раніше пе-
ребувала в юрисдикції поміщика. На них вплинула й ліквідація військових
поселень, які розміщувалися в тому числі й в українських ґуберніях, зокре-
ма Харківській, Київській та Херсонській, унаслідок чого ті виводилися з вій-
ськового та напіввійськового управління, у них створювалися думи, ратуші,
словесні суди, поліцейські управління, а згодом (з 1869 р.) і органи земського
самоврядування4. Припинялася діяльність ліквідаційних комісій, створених
для передачі в державну власність маєтків, конфіскованих у поляків, з описом
яких на кінець 1850-х рр. чиновники вже впоралися5. Переставали функціону-
вати установи міністерства державних маєтностей: у Таврійській – із 1861 р.,
Волинській, Катеринославській, Полтавській, Харківській і Чернігівській ґу-
берніях – із 1863 р.6
Намагання верховної влади порозумітися з поміщиками та здобути під-
тримку з боку освіченого суспільства проявилися у формуванні нових установ,
членів яких обирали повітові дворянські зібрання. Утім в їх назві – ґубернські
дворянські комітети з облаштування та поліпшення побуту поміщицьких се-
лян – не звучала мета створення, тобто звільнення від кріпацької залежності,
2 Так, донедавна виборні посади у суді й поліції ставали призначуваними державою, і їх
кількість постійно зростала. Починаючи з 1858 р., на посади поліцмейстерів, городничих, діль-
ничних, слідчих і станових приставів, земських справників, а з 1862 р. і чинів повітового поліцей-
ського управління призначав ґубернатор (див.: Полное собрание законов Российской империи. –
Собрание 2 (далі – 2 ПСЗРИ). – Т.33. – Отд.2: 1858. – Санкт-Петербург, 1860. – №33727), а з
1865 р. кандидатури радників ґубернського правління схвалювалися міністром внутрішніх справ.
Чиновників до казенних та контрольних палат призначав очільник фінансового відомства.
3 Про це найперше було заявлено у висновку Державної ради про нову організацію управлін-
ня поліцією у місті Харкові, на утримання якої держава протягом перших п’яти років виділяла
третину коштів (див.: Там же. – Т.49. – Отд.1: 1874. – Санкт-Петербург, 1876. – №53380).
4 Ідеться про такі міські поселення, як Чугуїв, Вознесенськ, Новомиргород, Ольвіопіль,
Новогеоргіївськ, Умань, Торговиця, Балаклава та низка населених пунктів Харківської губернії
(див.: Там же. – Санкт-Петербург, 1862. – Т.35. – Отд.1: 1860. – №35887; Отд.2: 1860. – №36065;
Т.36. – Отд.1: 1861. – Санкт-Петербург, 1863. – №37112), а також про ліквідацію Азовського
й Новоросійського козацьких військ (див.: Там же. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург,
1873. – №46894).
5 Маються на увазі Волинська й Подільська ліквідаційні комісії, створені 1832 р. (див.: Там
же. – Т.35. – Отд.1: 1860. – Санкт-Петербург, 1862. – №36065). Перша з них припинила діяльність
1836, а друга – лише 1858 рр.
6 Там же. – Т.36. – Отд.2: 1861. – Санкт-Петербург, 1863. – №37514; Санкт-Петербург, 1865. –
Т.37. – Отд.1: 1862. – №38530; Отд.2: 1862. – №39100.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
94 В.С.Шандра
що вказує чи то на непевність, а чи на брак відповідальності влади. Особливості
Правобережної України спонукали до формування ще й загальної комісії в
Києві з чиновників міністерств внутрішніх справ і фінансів під орудою ґене-
рал-ґубернатора, який змінював етнічний склад уведенням до неї місцевих
поміщиків із росіян7. Створювані ґубернські у селянських справах присутствія
за однаковим штатним розписом відразу почали скорочувати, адже число се-
лян, що звільнялися, було неоднаковим по реґіонах. Найменше їх виявилося в
Таврії, де татари-селяни не перебували у кріпацтві8.
На Правобережжі України реформи розпочалися задовго до загально-
державних, коли за ініціативою ґенерал-ґубернатора князя І.Васильчикова
дев’ять маґістратів та одну ратушу на Київщині було об’єднано з повітови-
ми судами, міська й земська поліція також зазнали реорганізації9. Подібне
об’єднання відбулося наступного, 1862-го, року в Подільській та Волинській
ґуберніях10. А вже 1865 р. ідею об’єднання установ – лікарської управи, комі-
тетів охорони здоров’я й віспового – у складі ґубернського правління було вті-
лено у 37 внутрішніх ґуберніях імперії11. Інтенсивно відбувалося втручання у
життя приватновласницьких міст Правобережної України, де запроваджува-
лися посади квартальних наглядачів з оплатою їхньої служби власником міс-
та12. Засновувалися також квартирні комісії, які в Російській імперії з 1808 р.
забезпечували військовий постій. Власники містечок не лише очолювали їх, а
й утримували власним коштом. Зокрема, граф В.Потоцький керував такою ін-
ституцією в Білій Церкві на Київщині13. У 1866 р. ліквідовувалися маґістрати
й ратуші в усіх ґуберніях, а їхні господарські справи передавалися до міських
дум, нотаріальні – до повітових судів14.
Поширене уявлення, що реформи розпочалися зі скасування кріпацтва,
справедливе лише почасти, адже цьому заходу все ж передувало суттєве уточ-
нення повноважень поліції, у віданні котрої опинялися селяни, і яку, згідно
з указом від 8 червня 1860 р., позбавляли функцій органу досудового слід-
ства – відтепер його мали забезпечувати чиновники міністерства юстиції,
7 2 ПСЗРИ. – Т.36. – Отд.3: 1861. – Санкт-Петербург, 1863. – №32840 а, 32857 а, 33173 а,
33676 а; Т.38. – Отд.2: 1863. – Санкт-Петербург, 1866. – №40175. У 1864 р. вводилися два додатко-
вих члени з місцевих поміщиків російського походження з виплатою їм жалування у 2,5 тис. руб.
із надходжень від сплати 10-процентного податку з польських маєтків (див.: Там же. – Т.39. –
Отд.1: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №40498). Ця ж комісія 1865 р. розглядала питання про
зменшення для правобережних селян викупних платежів за землю (див.: Там же. – Т.40. – Отд.1:
1865. – Санкт-Петербург, 1867. – №42042).
8 Таврійське ґубернське у селянських справах присутствіє скорочувалося на три чиновні осо-
би (див.: Там же. – Т.38. – Отд.1: 1863. – Санкт-Петербург, 1866. –№39143), Харківське – на дві,
причому скасовувалася посада члена від уряду, а місцевого поміщика замінював предводитель
дворянства (див.: Там же. – Т.39. – Отд.1: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №40900).
9 Шандра В.С. Генерал-губернаторства в Україні: ХІХ – початок ХХ ст. – К., 2005. – С.290–
291; 2 ПСЗРИ. – Санкт-Петербург, 1863. – Т.36. – Отд.1: 1861. – №37095; Отд.2: 1861. – №37284.
10 2 ПСЗРИ. – Т.37. – Отд.1: 1862. – Санкт-Петербург, 1865. – №37951.
11 У тимчасових правилах уперше відзначалася не лише потреба держави, а й наголошувало-
ся на суспільній необхідності зміни керівництва ґубернськими установами (див.: Там же. – Т.40. –
Отд.1: 1865. – Санкт-Петербург, 1867. – №42180).
12 Третій квартальний наглядач запроваджувався у містечку Дубно Волинської ґубернії (див.:
Там же. – Т.31. – Отд.1: 1856. – Санкт-Петербург, 1857. – №30673).
13 Там же. – №30556.
14 Там же. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43183.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
95Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
котрі впроваджувалися в 44 ґубернських центрах та повітових містах. Їх число
залежало від кількості населених пунктів і вони отримали назву судових слід-
чих15. Натомість поліція розслідувала лише незначні проступки й порушення
законів. Складність упровадження судових слідчих на Правобережжі України
полягала в їх етнічному польському походженні, що ототожнювалося з «по-
літичною неблагонадійністю». Призначених у 1861 р. поляків було звільнено
вже впродовж 1862–1863 рр.16
Запроваджувалися нові державні суди, які втілювали у собі дух правової
й законної влади, що відмовилася від виборних посадовців і віддала перева-
гу призначуваним суддям і судовим слідчим – як в окружних судах, так і у су-
дових палатах. Крім того, уточнювалося, що посади у судовому відомстві обі-
ймають суто російські піддані17. Лише мировий суддя залишався виборним,
а його служба оплачувалася не державою, а із земських зборів18. Винятком
стали мирові судді Правобережної України, яких влада призначала й утриму-
вала коштом державного казначейства. Так, протягом 1867–1868 рр. в окрузі
Харківської судової палати ліквідовувалися повітові та словесні суди та запро-
ваджувалися нові, окружні19. Суди Одеської судової палати відкривалися про-
тягом першої третини 1869 р. у Херсонській, Катеринославській і Таврійській
ґуберніях20. Судова реформа у Правобережній Україні проводилася найпізні-
ше, відтак тут старі суди існували до 1870-х рр.21 Територіальні межі судо-
вих палат не тільки не збігалися з ґубернськими, а були значно ширшими,
що сприяло унезалежненню судової влади від адміністративної. Компетенція
ґубернських правлінь у судових справах зменшувалася. Трансформувалася й
прокуратура, котра звільнялася від функцій загального нагляду й зосереджу-
валася на судових процесах.
Однією зі спроб пристосувати державні інституції до реформ було ство-
рення в їх старих структурах нових чиновницьких посад, які існували до
моменту напрацювання законодавчих актів для нових установ. Так було з
15 У Київській ґубернії таких було, наприклад, 35 осіб. Кандидатів на ці посади ґуберна-
тор узгоджував із ґубернським прокурором (див.: Центральний державний історичний архів
України, м. Київ. – Ф.442. – Оп.404 а. – Спр.112. – Арк.2–3).
16 Там само. – Оп.410. – Спр.19. – Арк.1–9.
17 Голови, їх товариші, члени окружних судів, а також старші голови, голови департаментів і
члени судових палат призначаються верховною владою за поданням міністра юстиції, як ішлося
у ст. 212 закону про заснування судових установ від 20 листопада 1864 р. (див.: 2 ПСЗРИ. – Т.39. –
Отд.2: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №41475).
18 Там же. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №47598.
19 Там же. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44094; Т.43. – Отд.1:
1868. – Санкт-Петербург, 1873. – №45490. У 1867 р. почалася ліквідація повітових судів:
Слов’яносербського – у Катеринославській, Ялтинського, Дніпровського й Феодосійського – у
Таврійській, Городницького, Остерського, Сосницького, Кролевецького, Глинського, Суразького,
Глу хівського – у Чернігівській, Тираспольського – у Херсонській ґуберніях (див.: Там же. – Т.42. –
Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44094, 44265, 44618, 45060). Повноваження Харківської
судової палати поширювалися на декілька ґуберній: однойменну, Курську, Орловську, Во-
ро незьку, що дозволило унезалежнити судову гілку влади від адміністрації (див.: Там же. –
№45104), а з 1873 р. – і Чернігівську (див.: Там же. – Т.48. – Отд.1: 1873. – Санкт-Петербург,
1876. – №52240).
20 Там же. – Т.43. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1873. – №46062.
21 Словесні суди тут припиняли функціонування 1872 р. (див.: Там же. – Т.47. – Отд.1: 1872. –
Санкт-Петербург, 1875. – №50524).
Український історичний журнал. – 2013. – №6
96 В.С.Шандра
тимчасовою посадою чиновника з особливих доручень у складі казенних па-
лат, яка запроваджувалася 1869 р. для координації «правильної» торгівлі22.
Крім нових посад з’явилася тенденція до їх об’єднання у вигляді сумісни-
цтва. У земських ґуберніях було дозволено одній і тій самій особі обіймати
відразу дві посади. Так, дільничний мировий суддя міг бути й на посаді го-
лови, або члена повітового земського зібрання. Те саме спостерігалося й у
міській громадській службі, де посади суміщалися з посадами у земських і
станових установах23. У 1872 р. позитивно вирішилося питання про участь
управляючих казенними палатами у засіданнях ґубернських у селянських
справах присутствій, коли ті з’ясовували питання стягнення викупних пла-
тежів і недоїмок24. Зростання кількості справ, з якими не справлявся чинний
штатний склад установ, спонукав уряд до запровадження додаткових тимча-
сових посад (на кілька років)25.
Потреба мати сталі прибутки змусила владу провести фінансову реформу,
покликану максимально централізувати державні кошти. Винні відкупи лік-
відовувалися й запроваджувався акциз – новий універсальний податок, який
у кінцевому результаті суттєво посприяв розбудові залізничного транспорту
та промисловості. Ці заходи відбувалися на основі «Положення про питний
збір» від 1861 р.26 через ліквідацію залишків старого пропінаційного права,
яким усе ще володіли козаки, військові обивателі, дворяни українських ґубер-
ній, а також меноніти Таврії. Подібне завдання стояло й перед новими уста-
новами – акцизними ґубернськими та окружними управліннями, серед них і
заснованими 1866 р. акцизними управліннями для торгівлі сіллю27, які без-
посередньо підпорядковувалися міністерству фінансів. Новими були уста-
нови державної перевірки – ґубернські контрольні палати, створені указом
від 22 березня 1865 р. Аби їх функції були результативнішими, змінювала-
ся форма діяльності: чиновники ревізували ґубернські й повітові казначей-
ства, перевіряли законність і правильність надходження державних коштів,
їх витрату, захищаючи фінанси від казнокрадів, поставщиків і підрядників.
Призначення міністром без втручання очільника ґубернії на посади управля-
ючих, а ними – чиновників у свої установи робило їх незалежними від адміні-
страції. Як судова реформа й перетворення у сфері місцевого управління, так і
незалежне відомче призначення зменшили повноваження місцевої влади, ко-
тра усувалася від дріб’язкового контролю та відповідала перед центром лише
за законність їх діяльності.
22 2 ПСЗРИ. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №46878.
23 Горбачев В.П. Городская реформа 1870 года в Украине. – Донецк, 2008. – С.128; 2 ПСЗРИ. –
Т.45. – Отд.1: 1870. – Санкт-Петербург, 1874. – №48745.
24 2 ПСЗРИ. – Т.47. – Отд.2: 1872. – Санкт-Петербург, 1875. – №51411.
25 Так було з Таврійською карною палатою, коли її додатково на два роки поповнили посадою
секретаря (див.: Там же. – Т.38. – Отд.1: 1863. – Санкт-Петербург, 1866. – №39837). Київська
карна палата 1864 р. також отримала три нових посади – тимчасово на два роки (див.: Там же. –
Т.39. – Отд.1: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №40886).
26 Докл. див.: Крисчн Д. Забытая реформа: отмена винных откупов в России // Великие
реформы в России: 1856–1874: Сб. ст. – Москва, 1992. – С.126–139; 2 ПСЗРИ. – Т.33. – Отд.1:
1858. – Санкт-Петербург, 1860. – №32840.
27 2 ПСЗРИ. – Т.41. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1868. – №43049.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
97Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
У Правобережній Україні мережа державних установ була густішою,
як і більшими були їх повноваження внаслідок конфіскації (з наступним
перерозподілом) земельної власності учасників польських повстань, а та-
кож уніфікації місцевої строкатої соціальної структури з уподібненням її
до загальноросійської. Достатньо вказати, що Київське ґубернське правлін-
ня займалося продажем землі не лише на Київщині, а й у Волинській та
Подільській ґуберніях, а шляхта, громадяни, однодворці, «вільні люди» по-
збавлялися станових привілеїв і в 1868 р. були віднесені до сільських чи
міських громад28.
Верховна влада була переконана, що малоефективну бюрократію в госпо-
дарській сфері, як і централізоване управління з Петербурґа слід доповнити
виборними посадовцями, залучення яких дозволить виправити катастрофічне
становище на місцях, адже питання благоустрою, побутових умов, обслугову-
вання набували дедалі більшого значення. Відтак земська й міська реформи
спиралися на самоврядні принципи всестановості, виборності, розподілу вла-
ди на розпорядчу та виконавчу з правом формувати місцевий бюджет і вико-
ристовувати його на першочергові потреби без жорсткого контролю з боку ка-
зенних палат. Самоврядні органи отримали право ухвалювати обов’язкові для
мешканців постанови та клопотатися перед верховною владою про власні по-
треби. Аби збільшити їх незалежність ґубернатори, ґенерал-ґубернатори, чле-
ни ґубернських правлінь і присутствій, а також службовці поліції позбавля-
лися виборчих прав. Контроль за самоврядними органами здійснювали нові
ґубернські установи – присутствія, спершу (1870 р.) у міських29, а з 1892 р. –
у міських і земських справах30. Вони розглядали скарги на думи, зібрання та
управи, ухвалювали рішення про судове переслідування їх посадовців, ставши
першими установами адміністративної юстиції31. Відбулися зміни й у підго-
товці справ до слухання: якщо раніше ці питання зосереджувалися в канце-
лярських службовців, то тепер їх перебрали до своїх рук виборні посадовці,
унаслідок чого на зміну старій системі документування та діловодства при-
йшла нова32.
28 Никотин И.А. Столетний период (1772–1872) русского законодательства в воссоединённых
от Польши губерниях и законодательство о евреях (1649–1876). – Вильна, 1886. – Т.1. – С.342;
Т.2. – С.55–56.
29 У 1872 р. Державна рада ухвалила закон, згідно з яким міські думи могли оскаржувати
рішення присутствій, їхні скарги з поясненнями ґубернатора мали надходити до 1-го депар-
таменту Сенату протягом місяця (див.: 2 ПСЗРИ. – Т.43. – Отд.2: 1872. – Санкт-Петербург,
1875. – №51469).
30 Горбачев В.П. Городская реформа 1870 года в Украине. – С.166; 2 ПСЗРИ. – Т.45. – Отд.2:
1870. – Санкт-Петербург, 1874. – №48597. У 1872 р. було вдосконалено текст відповідного поло-
ження в тій частині, де йшлося про невключення до їх складу голів комерційних судів таких міст,
як Миколаїв та Керч, в яких вони не були відкриті свого часу (див.: 2 ПСЗРИ. – Т.47. – Отд.1:
1872. – Санкт-Петербург, 1875. – №50402).
31 Берендтс Э.Н. Связь судебной реформы с другими реформами императора Александ -
ра ІІ... – С.108.
32 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. – Санкт-Петербург, 1910. –
С.71–72.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
98 В.С.Шандра
«Учреждения не имеют важности, …
всё зависит от людей, а людей нет»33
Нові місцеві державні посади потребували вже не стільки чиновників дво-
рянського походження, скільки людей із професійною освітою. На порядку
денному постало питання зміни принципів добору кадрів, їх розміщення та
обліку. Традиційно державні посади обіймали дворяни, які користувалися ви-
нятковим правом на державну службу з усіма її привілеями, однак і до них
було висунуто жорсткіші вимоги. Указом від 9 грудня 1856 р. спадкове дворян-
ство присвоювалося внаслідок відбування служби лише тим чиновникам, які
служили ретельно й тривалий час, здобувши чин статського радника (5 клас),
а пізніше – дійсного статського радника (4 клас). Особисте дворянство набу-
валося з присвоєнням чину 9-го класу34. Таке уточнення пояснювалося зрос-
танням чисельності чиновництва, а також державним інтересом забезпечити
управлінський апарат старанними та вірнопідданими кадрами.
Значним кроком до якісної зміни кадрів було уточнення джерел попо-
внення бюрократії, шлях, що його намітив ще Микола І, коли 1827 р. ви-
дав указ про формування табельного чиновництва з канцелярських служ-
бовців35. На час Олександра ІІ практичні потреби змусили уряд розширити
коло осіб, з якого могли призначатися державні посадовці. Першим існу-
ючу практику переглянуло міністерство фінансів, яке відтепер самостійно
укладало державний бюджет, а отже потребувало кваліфікованих кадрів.
До ґубернських та окружних акцизних управлінь набиралися службовці
без урахування їх станового походження, заборонялося приймати місцевих
власників чи орендарів ґуралень. Посади бухгалтерів у казенних палатах і
повітових казначействах було дозволено обіймати особам без права держав-
ної служби та без табельних чинів, інакше кажучи – недворян за соціаль-
ним походженням. Таким фахівцям влаштовувався своєрідний іспит «по
счётной части», їх брали на службу під особисту відповідальність керівника
установи. Ці норми поширювалися й на відомство державного контролю36.
А вже за кілька років Державна рада визнала за доцільне до казенних па-
лат тих ґуберній, управління в яких здійснювалося на загальних підставах,
залучати на чиновницькі посади не вище 10-го класу представників усіх
станів, навіть якщо ті не мали права державної служби. На час обіймання
посад вони звільнялися від рекрутства і користувалися всіма перевагами
державних службовців37.
33 Ці слова належали М.Сперанському, їх повторив і К.Побєдоносцев, котрий на перших порах
був палким прихильником реформ (цит. за: Берендтс Э.Н. Связь судебной реформы с другими
реформами императора Александра ІІ... – С.11; Зайончковский П.А. Дневник государственного
секретаря А.А.Половцева. – Т.1. – Москва, 1966. – С.215).
34 2 ПСЗРИ. – Т.31. – Отд.1: 1856. – Санкт-Петербург, 1857. – №31236, 31256. На нього могли
претендувати ті, хто прослужив десять років у попередньому чині. З отриманням звання спадко-
вого дворянина чиновник міг обіймати такі високі посади, як директор департаменту, ґуберна-
тор, градоначальник.
35 Там же. – Т.2. – Санкт-Петербург, 1830. – №1469.
36 Там же. – Т.37. – Отд.1: 1862. – Санкт-Петербург, 1865. – №38281, 38609.
37 Там же. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43336.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
99Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
До дворян на службі додалися купці першої ґільдії (за умови набуття
освіти), а також сини некласних службовців, підмайстрів, майстрів фабрик
Кабінету його імператорської величності та ін.38 У 1867 р. сини козаків також
отримали право на державну службу – спершу канцелярську, а ті, хто мав
вищу й середню освіту вже за два роки могли розраховувати на перший клас-
ний чин39.
Переглядалася попередня практика заміщення судових посад у західних
ґуберніях. Олександр ІІ зменшив існуючі обмеження, урівнявши активних і
пасивних виборців серед дворянства. Тепер на місце судді повітового суду мо-
гли претендувати дворяни з активним і пасивним виборчим правом, особи з
суддівським досвідом як чиновницької, так і виборної служби у чині 9-го кла-
су, а також спадкові дворяни, у власності котрих було не менше 100 селян-
ських душ і які зарекомендували себе авторитетними людьми. Посади засіда-
телів могли обіймати спадкові дворяни, якщо вони набули чин 9-го класу на
будь-якій – суддівській, цивільній – службі. І в першому і у другому випад-
ках не йшлося про польське походження чиновників, проте їх схвалював ґене-
рал-ґубернатор, за яким залишалося право заміщати в разі відсутності лояль-
них урядовців чиновниками зі свого оточення40. У Правобережній Україні нові
підходи до організації влади не витримали випробування польським повстан-
ням 1863 р. З оголошенням воєнного становища у Житомирі, ґубернському міс-
ті Волині, травневі дворянські вибори відкладалися на невизначений час. Те
саме відбулося й на Київщині. Вакансії на виборні державні посади заповню-
валися шляхом адміністративного призначення, а не через дворянські вибо-
ри41. У 1869 р. дворянські депутатські зібрання, а відповідно й Сенат, припи-
нили розгляд справ колишніх польських шляхтичів щодо надання російського
дворянства, навіть незважаючи на видані раніше Центральним київським ар-
хівом давніх актів відповідні документи42. Звідси ще одна додаткова можли-
вість позбавляти їх державних посад.
Серед важливих змін було зменшення кількості цивільних посад, що їх
обіймали кадрові військовослужбовці. Ініціював цю справу військовий міністр
Д.Мілютін, однодумець Олександра ІІ в реформуванні державної влади, який
виніс на обговорення у вищих ешелонах питання про непризначення вій-
ськових поліцмейстерами, городничими, повітовими справниками та навіть
наглядачами в’язниць і виховних закладів. Пропозицію підтримали міністр
внутрішніх справ і Сенат. Схвалену імператором 7 жовтня 1866 р. її почали
виконувати на місцях. І навіть коли за два роки чисельність військовослуж-
бовців на цивільних посадах почала планомірно зменшуватися, ці положен-
ня не поширювалися на західні ґубернії, адже тут тенденції до демократизації
державної служби викривлювалися як сонячний промінь у воді. Вона зазна-
ла суттєвих змін уже під час запровадження найголовнішої при звільненні
38 Там же. – Отд.2: 1866. – №43606.
39 Там же. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44369.
40 Там же. – Т.32. – Отд.1: 1857. – Санкт-Петербург, 1858. – №32314.
41 За указом від 18 лютого 1862 р. (див.: Там же. – Т.37. – Отд.1: 1862. – Санкт-Петербург,
1865. – №37992; Т.38. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1866. – №39359).
42 Там же. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №47591.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
100 В.С.Шандра
селян від кріпацтва посади мирового посередника. Вимога, аби той був місце-
вим виборним спадковим дворянином із вищою освітою порушувалася й було
дозволено призначати на це місце особистих дворян без освіти в разі схвален-
ня кандидатур ґубернатором. Хоча їм і не присвоювався чиновницький клас,
проте їх притягували до відповідальності нарівні з чиновниками43. Їх корпус
тут формувався з військовослужбовців, штаб- і обер-офіцерів, яких забирали
прямо з частин і час обіймання посад зараховувався за військову службу44.
Придушенням повстання 1863 р. скористався ґенерал-ґубернатор, котрий спо-
нукав верховну владу дозволити призначати на посади в мирових установах
офіцерів, які залишилися поза штатом «за родом зброї»45.
У 1872 р. чисельність військових знову обмежувалася першими чотирма
класами, за винятком міст перебування ґенерал-ґубернаторів (в Україні таки-
ми були Київ та Одеса)46. А вже наступного року відставні офіцери, котрі слу-
жили в мирових установах західних ґуберній, отримали річний оклад жалу-
вання в разі відмови «від надання вислуженого цивільного чину»47.
Виборна служба, запроваджена ще Катериною ІІ, також якісно змінювала-
ся. Дворянство втрачало монопольне право на зайняття посад, адже у земських
і міських органах гласними могли бути й представники інших соціальних
верств. Верховна влада реґулювала їх склад, зокрема 1866 р. було забороне-
но обирати до земських управ чиновників, які служили в казенних, контроль-
них палатах, казначействах, а також осіб духовного звання48. Наступного року
вийшло розпорядження зменшити число гласних у ґубернських управах49.
Однак контроль за тією складовою діяльності земств, яка впливала на попов-
нення державної скарбниці, посилювався, відтак із 1870 р. на зібраннях мав
бути присутній акцизний чи гірничий чиновник50.
При доборі чиновників для реалізації земельної реформи на Правобережжі
України враховувалося їх етнічне походження. Із завершенням укладання ви-
купних актів ґенерал-ґубернатор запропонував заміщати посади предводите-
лів дворянства головами мирових з’їздів, які прибули сюди з сусідніх ґуберній,
зокрема малоросійських. Ішлося про те, щоб на посадах в органах дворянського
самоврядуванням перебували не поляки, а принаймні вірнопіддані українці.
На цю пропозицію не пристав лише поміркований П.Валуєв51. Після смерті ґе-
нерал-ґубернатора О.Безака і з приходом на цю посаду О.Дондукова-Корсакова
політика підтримки селянських інтересів була згорнута. Їй на зміну прийшла
43 2 ПСЗРИ. – Т.36. – Отд.1: 1861. – Санкт-Петербург, 1863. – №36660, ст.21, 123, 125.
44 Там же. – Т.39. – Отд.1: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №41066.
45 Там же. – Т.38. – Отд.2: 1863. – Санкт-Петербург, 1866. – №40427.
46 Там же. – Т.41. – Отд.2: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43718; Т.43. – Отд.1: 1868. –
Санкт-Петербург, 1873. – №46054; Т.47. – Отд.1: 1872. – Санкт-Петербург, 1875. – №50585.
47 Там же. – Т.48. – Отд.2: 1873. – Санкт-Петербург, 1876. – №52469.
48 Там же. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43291.
49 Там же. – Т.42. – Отд.2: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №45163.
50 Там же. – Т.45. – Отд.1: 1870. – Санкт-Петербург, 1874. – №47876.
51 Там же. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44110. У «двобої» ґенерал-ґу-
бернатора й міністра внутрішніх справ перемогу здобув перший, пропозиція якого більше від-
повідала імперській політиці Росії. Про відмову від звичного обрання повітового предводителя
дворянства у західних ґуберніях ішлося у законодавчому акті від 3 липня 1867 р. (див.: Там же. –
№44805).
Український історичний журнал. – 2013. – №6
101Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
підтримка поміщиків, навіть незважаючи на їх польське походження. Для її
забезпечення влада вже не потребувала рішучих та «ідейних» чиновників, які
прагнули захистити селянські інтереси. Поступово таких усували від справ,
замінюючи тими, хто йшов на ці посади за протекціями. Про нових мирових
посередників Ф.Воропонов зі знанням справи висловився, що їх добирали так,
аби вони не задумувалися над «вищими питаннями», не мали власних переко-
нань, а «робили те, що вкаже влада»52.
При формуванні виборних органів етнічна строкатість підданих змушува-
ла верховну владу вдатися до компромісного рішення, яке полягало у квотах
гласних від християн і нехристиян (магометан) – якщо йшлося про міські думи
Таврійської ґубернії. Перших мало бути обрано 2/3, а других – 1/3, в іншому
разі питання з’ясовував міністр внутрішніх справ53. Якщо ж говорити про пра-
вобережні, то йшлося про поступове поширення міської реформи 1870 р. з пра-
вом адміністрації не схвалювати кандидатури міських голів у разі їх політич-
ної неблагонадійності.
Гострий дефіцит освічених чиновників змушував владу переглянути став-
лення до освіти та сформулювати конкретні вимоги на забезпечення держав-
ного апарату професійними, кваліфікованими співробітниками. Тривалий час
освіта не вважалася фактором кар’єрного зростання чиновників, навіть попри
те, що університети від самого свого заснування мали завданням підготовку
кадрів для державної служби. Чи не вперше серйозну увагу на освіту було
звернуто в положенні від 25 червня 1835 р. про врахування освітнього рівня
при присвоєнні чинів. Чиновників і канцелярських службовців поділили на
три категорії: з вищою, із середньою освітою й тих, хто не мав жодних атеста-
тів. Цим самим положенням встановлювалися й два види отримання чину:
«за старанність» і «за заслуги, що полягали в якихось особливих подвигах»54.
У цьому разі освічені чиновники просувалися по службі в 1,5–2 рази швид-
ше. Аби активізувати приплив на чиновницькі посади освічених юнаків,
Олександр ІІ відмовився від колишньої практики розпочинати службу в ґу-
бернських установах. Із 1858 р. ті, хто закінчив вищі навчальні заклади з уче-
ними ступенями, могли розпочинати службу відразу в міністерствах. Ті ж, хто
вже розпочав її у провінції, могли перейти до столиці, а охочі продовжувати
службу в ґуберніях, мали можливість претендувати на наступний чин через
два, а не через три роки, як було раніше55.
Найперше фахівців потребувала судова реформа, під час підготовки якої,
як довів Р.Вортман, правники створили власну корпорацію, котра піднесла
професію юриста на ще небачену в Росії висоту, з нею навіть змушений був ра-
хувався сам Олександр ІІ56. Уже в останні дореформені роки на посади ґуберн-
52 Воропонов Ф. Крестьянское дело в Юго-Западном крае // Вестник Европы. – 1902. – Кн.9. –
С.13.
53 2 ПСЗРИ. – Т.48. – Отд.2: 1873. – Санкт-Петербург, 1876. – №52811.
54 Там же. – Т.9. – Санкт-Петербург, 1830. – №7224.
55 Там же. – Т.33. – Отд.1: 1858. – Санкт-Петербург, 1860. – №32705.
56 Уортман Р.С. Властители и судии: Развитие правового сознания в императорской
Рос сии. – Москва, 2004. Автор неодноразово наголошував, що російське самодержавство завжди
віддавало перевагу виконавчій владі перед судовою й лише правникам удалося розірвати це
«зачароване коло».
Український історичний журнал. – 2013. – №6
102 В.С.Шандра
ських прокурорів почали призначати молодих, освічених юристів57, і галузь
права найперше ставала професіональною, що сприяло впровадженню закон-
ності у сферу управління. За університетським статутом 1863 р. на юридичних
факультетах запроваджувалися нові кафедри й навчальні курси, посилюва-
лася їх теоретична складова. Найбільш здібних держава відправляла на ста-
жування до університетів Західної Європи. Ішлося навіть про заснування фа-
культетів державних і суспільних наук58.
Молодь з ентузіазмом захопилася правознавством, юридичні факультети
(в тому числі й київського Університету св. Володимира) набули неабиякої по-
пулярності. Зокрема в Києві чи не вперше було запроваджено ще з часу засну-
вання вишу таку форму, як підготовка казеннокоштних студентів. Ті з них, що
збиралися присвятити себе цивільній службі, крім обов’язкової програми юри-
дичного факультету додатково займалися практикою під керівництвом одно-
го з професорів або синдика та секретаря. Списки студентів-правознавців із
поясненням їхніх знань та моральних рис передавалися ґенерал-ґубернато-
рові, котрий визначав місце їх майбутньої служби в ґуберніях Правобережної
України59. Починаючи з 1863 р., число студентів на юридичному факульте-
ті в Києві досягало 300 осіб, поміж них можна було зустріти вихідців із ду-
хівництва, міщан і навіть селян. Натомість на інших факультетах студентів
було в рази менше. Утім, незважаючи на постійне впровадження судів ново-
го зразка, зокрема й 1880 р. в Південно-Західному краї, число студентів по-
чало різко скорочуватися. Чинниками падіння престижу юридичної професії,
як з’ясував ректор Університету св. Володимира М.Ренненкампф, сам фахі-
вець із міжнародного приватного права, були нечіткість вимог статуту щодо
обов’язкової університетської освіти для обіймання посад голів і товаришів го-
лів судових палат, чинів прокурорського нагляду та навіть мирових суддів.
Скажімо, до судових слідчих висувалися такі вимоги – наявність вищої або
середньої освіти, досвід вирішення карних справ, добросовісність; за їх при-
значення відповідали ґубернатори й ґенерал-ґубернатори, чий вибір схвалю-
вав міністр юстиції. Про правову професійну освіту не йшлося, її замінював
детальний «Наказ судовим слідчим» зі 112 статей, в кожній з яких ті отриму-
вали детальну інструкцію для своїх дій на всі можливі випадки слідчої прак-
тики60. За спостереженнями ректора, на судові посади почали призначати не
лише осіб без вищої правової освіти та судової чи адвокатської практики, а й
чиновників, далеких від сфери юриспруденції відомств: військового, морсько-
го, поштового. Давалося взнаки й зловживання владою міністра юстиції, який
схвалював на вакантні посади слідчих до впорядкованих міст, а решта змуше-
57 История Правительствующего Сената за двести лет 1711–1911. – Т.3: Правительствующий
Сенат в ХIХ столетии до реформ 60-х годов. – Санкт-Петербург, 1911. – С.513.
58 Берендтс Э.Н. Связь судебной реформы с другими реформами императора Александ -
ра ІІ… – С.30.
59 Шульгин В. История Университета св. Владимира. – К., 2010 [репринт видання: Санкт-
Петербург, 1860]. – С.47–48, 83.
60 2 ПСЗРИ. – Т.35. – Отд.1: 1860. – Санкт-Петербург, 1862. – №35891. Скажімо, від мирових
суддів вимагалася вища й середня освіта, проте їм дозволялося скласти відповідні іспити та отри-
мати атестат або мати трирічний досвід обіймання судових посад (див.: Там же. – Т.39. – Отд.2:
1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №41475, ст.19).
Український історичний журнал. – 2013. – №6
103Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
ні були задовольнятися непривабливими місцями в міських і земських упра-
вах. Розчарування спонукало молодь переходити в адвокатуру61. Правників
без досвіду не охоче брали на службу, було навіть запроваджено інститут кан-
дидатів на судові посади. Дисбаланс між ринками освіти та праці усувався за
рахунок зниження числа студентів, а отже й фахівців-юристів. І все ж профе-
сійність у судовій сфері була надзвичайно високою. Про це писав А.Коні, ко-
трий, аби показати вимогливість до своєї справи, відмовився головувати на
судовому процесі у Харкові через те, що один зі звинувачуваних мав раніше з
ним тяжбу62.
Крім правничої професійними кадрами почала забезпечуватися й медич-
на державна служба. Потреба у фахівцях сприяла тому, що міністерство вну-
трішніх справ вдалося до активного залучення євреїв, дозволивши їм обіймати
посади лікарів не лише у західних ґуберніях, а й за межею єврейської осілос-
ті63. У 1857 р. право державної служби поширювалося на караїмів, якщо вони
отримували наукові й медичні ступені64. Потребувала фахівців і карантинна
служба, відтак в її статуті 1866 р., за зразок якого послужили подібні докумен-
ти морських держав Франції й Італії, указувалося, що на посади начальників
карантинних округів, аґентів та управляючих карантинними заставами слід
призначати лише лікарів65.
Зверталася серйозна увага на фахівців, діяльність яких пов’язувалася з
межуванням, зокрема збільшувалося число стипендіатів («пансионеров») Мос-
ковської школи межових топографів та поліпшувалося їх матеріальне забез-
печення66. Розширювалися службові права топографів, яких масово залуча-
ли до вирішення селянських земельних справ67. І все ж професійно освічених
кадрів не вистачало, і найперше для управління державними фінансами.
Так, чиновники контрольних палат змушені були посилено займатися само -
освітою. Як згадував О.Лотоцький, його начальник, голова Київської контроль-
ної палати О.Ніколаєв, спонукав підлеглих студіювати фінансову «техніку» за
підручником професора Петербурзького університету Л.Ходського «Політична
економія у зв’язку з фінансами» та монографіями економістів68. Про самовдос-
коналення свідчить і факт запровадження головою Харківської судової пала-
ти бароном М.Торнау німецької системи стенографування Ф.Ґабельсберґера
з пристосуванням її до російської мови. Він підготував посібник, на основі ко-
трого при університеті діяли стенографічні курси. Їх відвідували жінки69, аби
отримати місце у суді.
61 Ренненкампф Н.К. Судьбы привилегированных и непривилегированных юристов (к ста-
тистике юридического образования в России с 1863 г.). – Санкт-Петербург, [1884]. – С.2.
62 Кони А.Ф. Из заметок и воспоминаний судебного деятеля // Русская старина. – 1908. –
Кн.3. – С.505.
63 Виняток становили столиці – Петербурґ і Москва з відповідними ґуберніями (див.: 2 ПСЗРИ. –
Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №4495).
64 Там же. – Т.32. – Отд.1: 1857. – Санкт-Петербург, 1858. – №29277 а.
65 Там же. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43061.
66 Зокрема, кожен випускник на перших порах отримував для облаштування 100 руб. (див.:
Там же. – Т.37. – Отд.1: 1862. – Санкт-Петербург, 1865. – №38531).
67 Там же. – Т.37. – Отд.2: 1862. – Санкт-Петербург, 1865. – №39014.
68 Лотоцький О. Сторінки минулого. – Ч.2. – Варшава, 1933. – С.167.
69 Кн Юл. На развалинах старого суда // Вестник Европы. – 1906. – Кн.7. – С.223.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
104 В.С.Шандра
І все ж чиновників для забезпечення місцевих відомчих установ не ви-
стачало. Влада навіть була змушена вдатися до складання іспитів екстер-
ном. Так, у разі успішного проходження випробувань канцелярські служ-
бовці могли претендувати на отримання першого класного чину. Подібна
ситуація протрималася до 1880-х рр., коли для вступу на державну служ-
бу було достатньо витримати іспит в обсязі навчальної програми повітового
училища. При управліннях навчальними округами створювалися іспитові
комітети, для яких було укладено правила, що реґулювали отримання сві-
доцтва. У 1867 р. екзамени на перший класний чин було дозволено скла-
дати у школах військового відомства відставним колезьким реєстраторам70.
А в Київській, Подільській і Волинській ґуберніях, згідно з положенням про
народні школи від 26 травня 1869 р., це право надавалося успішним учням
міських двокласних народних шкіл71.
У заходах верховної влади, спрямованих на вдосконалення кадрового забез-
печення, передбачалася ціла система матеріального стимулювання якісної та
добросовісної служби з одночасною вимогою відповідальності за її виконання.
Найперше постало питання поліпшення фінансування, яке було актуальним
для тієї частини бюрократії, котра не мала земельних наділів і лише через осві-
ту вибудовувала кар’єру. Саме з нею держава пов’язувала формування нового
чиновництва, для якого державні інтереси переважали б власні. Відтак служ-
бовці акцизних управлінь отримували жалування більшого розміру, ніж такі
самі за чином і посадою судді, служба яких також добре оплачувалася. Саме це
змушувало не ризикувати, аби не бути звільненим за підкуп, втративши пен-
сійне забезпечення72. Не в останню чергу чиновники саме цього відомства чи не
першими звільнялися з посад за незначні порушення, хабарі, а за серйозні про-
ступки віддавалися під суд. Суттєво на величину їхнього жалування впливав
відсоток, отримуваний від продажу спиртних напоїв (2%), що впливало на збіль-
шення жалування всіх посадовців акцизних управлінь73. Держава перебирала
на себе не лише покарання, а й заходи превентивного впливу74.
Поліпшення фінансування вплинуло також на зменшення хабарництва
у судах. Присяжні повірені (адвокати) також отримували високі ґонорари75.
Голови судів мали вдвічі більше жалування, ніж в їхніх університетських ко-
леґ, а етика юриста змушувала їх засуджувати незаконні побори.
70 Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт: Учебное пособие. –
Москва, 2005. – С.80; Циркуляр по управлению Киевским учебным округом на 1866 г. – [К.,
1866]. – С.334; Циркуляр по управлению Киевским учебным округом на 1891 г. – [К., 1891]. –
С.405–408; 2 ПСЗРИ. – Т.42. – Отд.2: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №45165.
71 2 ПСЗРИ. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №47131.
72 Докл. див.: Чистяков О.И., Новицкая Т.Е. Реформы Александра ІІ // Реформы Александра
ІІ. – Москва, 1998. – С.18–19.
73 2 ПСЗРИ. – Т.41. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1868. – №43049, ст.8.
74 1870 р. встановлювалося покарання за досудове розголошення в періодиці відомостей по-
переднього слідства, зокрема як найменше – арешт від 7 днів до 6 тижнів, або штраф до 500 руб.
(див.: Там же. – Т.45. – Отд.1: 1870. – Санкт-Петербург, 1874. – №47966).
75 Знаний правник А.Коні з цього приводу відзначав, що судді відтепер «перестали жебра-
кувати». А якщо до жалування додати їх незмінність на посадах, то судові чини були поставле-
ні державою «поза загальними правилами» (див.: Кони А.Ф. Увеличение содержания судебным
чинам // Его же. На жизненном пути. – Т.2. – Москва, 1916. – С.632).
Український історичний журнал. – 2013. – №6
105Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
У ґуберніях Правобережної України на поліпшення матеріального ста-
новища чиновництва впливав політичний фактор. Спираючись на височай-
ше повеління від 8 липня 1863 р., першими збільшені розміри окладів поча-
ли отримувати мирові посередники, призначені не з місцевих чиновників.
Вони відряджалися в розпорядження ґенерал-ґубернатора, від якого залежа-
ло присвоєння наступних чинів, а при звільненні після припинення прак-
тики укладання викупних актів та ліквідації дільниць вони отримували
піврічне жалування76. У такий спосіб почалася деполонізація адміністра-
тивного апарату. Оклади судових слідчих, повітових стряпчих та повітових
суддів Київської ґубернії зросли на 300 руб. Для їх забезпечення ґенерал-
ґубернатор отримав право розпоряджатися 30 тис. руб. із суми, що надходила
з секвестрованих маєтків та 10-процентних зборів із маєтностей польських
землевласників, аби кожен чиновник «російського походження» отримав цю
надбавку77.
Слідом за віленським ґенерал-ґубернатором М.Муравйовим київський
М.Анненков також у 1864 р. отримав можливість виплачувати росіянам –
чиновникам міністерства внутрішніх справ – не лише підйомні та прогон-
ні гроші, а й надбавку в розмірі 50% від жалування, яка також надходила зі
зборів із польських поміщиків78. Наступними стали службовці-росіяни меж-
ового відомства, яким услід за чиновниками Північно-Західного краю (з різ-
ницею в кілька місяців) збільшувався розмір жалування на 50% – знову ж
таки з надходжень від польських маєтків79. Половину окладу до жалування
почали отримувати й інспектори, директори та вчителі гімназій і повітових
дворянських училищ, якщо вони були «благонадійними особами» російсько-
го та остзейського походження або іноземцями80. Цікаво, що до таких самих
методів влада звернеться через 20 років, коли забезпечуватиме вчителями
російської мови й арифметики татарські медресе та мектебе. Утім розміри
стимулювання тут були значно меншими, ішлося про надання прав держав-
ної служби, що ґарантувало пенсію, та про одноразові допомоги для вчителів
і членів їхніх родин81.
Останніми, хто 1864 р. отримав можливість поліпшити своє матеріаль-
не становище, стали чиновники міністерства юстиції. 31 грудня Олександр ІІ
схвалив рішення про підвищення на 50% розмірів жалування членам судо-
вих колеґій, ґубернським прокурорам, повітовим стряпчим і судовим слідчим.
Решта чиновників судового відомства, якщо, знову ж таки, вони були росій-
ського походження, отримували надбавку з розрахунку від усього утримання
76 До річного жалування 1500 руб. сріблом починаючи з серпня 1863 р. доплачували ще
500 руб. (див.: 2 ПСЗРИ. – Санкт-Петербург, 1866. – Т.38. – Отд.1: 1863. – №39935; Отд.2: 1863. –
№40372; Т.41. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1868. – №43335; Т.45. – Отд.1:1870. – Санкт-
Петербург, 1874. – №48358).
77 Там же. – Т.38. – Отд.2: 1863. – Санкт-Петербург, 1866. – №40427.
78 Відповідне розпорядження для ґенерал-ґубернатора Північно-Західного краю київському
ґенерал-ґубернаторові було продубльоване тією самою датою – 5 березня 1864 р. (див.: Там же. –
Т.39. – Отд.1: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №40655–40656).
79 Там же. – Т.39. – Отд.2: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №41459.
80 Там же. – №41628.
81 Там же. – Т.47. – Отд.1: 1872. – Санкт-Петербург, 1875. – №50655.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
106 В.С.Шандра
(«со всего содержания»). Кошти надходили від власників польських маєтків та
від тих, котрі перебували у секвестрі82.
Наступного, 1865-го, року до складу управлінців у Правобережній Україні,
яким держава доплачувала за етнічне походження, додалися практично на
тих самих умовах чиновники палати державних маєтностей, із тією лише різ-
ницею, що доплата призначалася не всім, а лише «достойним», яких визначав
ґенерал-ґубернатор83. Певно, що службовці відомства шляхів і державних буді-
вель почувалися ображеними, адже їхній головноуправляючий П.Мельников
лише у квітні 1865 р. домігся доплати чиновникам обох країв (Північно-
Західного та Південно-Західного) тих 50%84.
Проте на цьому розподіл коштів, що їх держава отримувала з оподатку-
вання польських маєтків, не завершився. Останнім акордом стало збільшен-
ня жалування на 500 руб. кожному членові ґубернських у селянських справах
присутствій, у тому разі, якщо їх було спеціально викликано до західних із вну-
трішніх російських ґуберній85. Окремо йшлося про використання 22 тис. руб. із
«польських надходжень» для чиновників і службовців канцелярії київського
ґенерал-ґубернаторства, зокрема для відзначення їхньої служби86.
Апетити влади виявились непомірними. Уже 1868 р. було вирішено запро-
вадити 50-процентну надбавку до жалування ще одній категорії чиновників –
тим, хто служив по лінії міністерства народної просвіти, зокрема в гімназіях
Київського навчального округу. До них додалися службовці Київського цен-
трального архіву давніх актів, причому як тим, так і іншим збільшена платня
надавалася заднім числом, тобто починаючи з 1867 р., і з тих самих джерел87.
У 1870 р. почалося впорядкування пільг згідно з новими правилами, в яких
уточнювалися розміри жалування чиновникам усіх відомств та категорій із
перспективою їх зменшення, а також поширювалися доплати на тих службов-
ців, котрі ними ще не користувалися, зокрема лісового відомства88.
У 1865 р. Комітет міністрів дозволив продаж землі у західних ґуберніях
тим чиновникам, хто збирався оселитися там надовго. Причому землю могли
й відібрати в разі, якщо б після купівлі її продали чи здали в оренду поляко-
ві або євреєві. Визначалися розміри маєтків: від 300 до 1 тис. дес. Інструкція з
цих питань не підлягала оприлюднення, а надсилалася в установи, які прода-
вали землю. Правила продажу не раз переглядалися з огляду на пільги, пере-
ваги й позики, залежно від тривалості обіймання посад тощо. Так, маєтки пло-
щею від 50 до 300 дес. передбачалися для київських чиновників89.
82 2 ПСЗРИ. – Т.39. – Отд.2: 1864. – Санкт-Петербург, 1867. – №41635.
83 Там же. – Т.40. – Отд.1: 1865. – Санкт-Петербург, 1867. – №41959.
84 Там же. – №42018.
85 Там же. – №42429; Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43146. Ці нові установи
перебували у віданні міністерства внутрішніх справ, чиновники якого вже отримували підви-
щення за рахунок польських землевласників.
86 Там же. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43297.
87 Там же. – Т.43. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1873. – №45443.
88 Там же. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №47700.
89 Никотин И.А. Столетний период (1772–1872) русского законодательства в воссоединённых
от Польши губерниях... – С.335; 2 ПСЗРИ. – Т.42. – Отд.2: 1867. Доп. к 1865 г. – Санкт-Петербург,
1871. – №42328 а; Санкт-Петербург, 1873. – Т.43. – Отд.1: 1868. – №44550; Отд.2: 1868. – №46343,
46575.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
107Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
У 1866 р. в контрольних палатах було запроваджено нову посаду чинов-
ника для рахунку. На нього вже не поширювалася 50-процентна доплата.
Натомість на інші класні посади, якщо їх обіймали чиновники неполяки, по-
ширювалося збільшене жалування, яке держава виділяла з 5-процентного збо-
ру з польських маєтків90. Ці доплати супроводжувалися пільгами на придбан-
ня землі в південно-західних ґуберніях через торги, що проводилися в Києві.
Зокрема, росіяни звільнялися від сплати кріпосного мита та ін.91 Багатства
польських маєтків не мали меж, адже з їхніх відсотків 1867 р. розпочалася
вип лати прогонних і підйомних грошей особам російського походження та ви-
хідцям з Остзейського краю, якщо ті обіймали посади в навчальних закладах
Південно-Західного краю92.
Досвід формування чиновницького корпусу в такий спосіб певно мав добрі
результати, адже апробований тут, він був сформульований у вигляді правил
про переваги російським чиновникам у Царстві Польському, котрим ґаранту-
валися аналогічні можливості й переваги, до яких додалися освіта дітям чи-
новників за державний кошт93. Останнє було досить привабливим, адже вже
1869 р. вийшло роз’яснення, що цього привілею позбавлять того, хто звіль-
ниться або змінить Привіслінський край на службу в інших ґуберніях94. А вже
наступного року воно поширилося й на жінок російського походження, котрі
служили у школах Варшавського навчального округу95.
Призначення, контроль і відповідальність
Під час реформ обставини служби швидко змінювалися, впливаючи на по-
ведінку бюрократії. Чиновники втрачали традиційну впевненість, малорух-
ливість, ставали мобільнішими, уразливішими й водночас меткішими. Вони
сміливіше почали використовувати службове становище для вибудовування
кар’єри, реалізації свого потенціалу, а то й власної вигоди. Якщо раніше вда-
валися до вимагання коштів із прохачів, то тепер зловживали на державних
інтересах, які вважалися «безгрішним доходом»96. Відтак державі слід було ду-
мати не лише над стимулами, а змінювати систему призначень, удосконалю-
вати механізми контролю, аби чиновник якнайбільше переймався службою та
відповідальністю, і державний інтерес ставав би для нього пріоритетним.
Було переглянуто систему призначень, і в першу чергу на ґубернські по-
сади. Державна рада поставила під сумнів попередню практику, коли кож-
ну кандидатуру слід було погоджувати в міністерстві внутрішніх справ. Від
17 червня 1857 р. ґубернатор отримав право самостійно призначали на такі
90 2 ПСЗРИ. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44147, 44192; Т.48. – Отд.2:
1873. – Санкт-Петербург, 1876. – №43208 а.
91 Там же. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44292, 44500, 45010.
92 Там же. – Т.42. – Отд.1: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №44120.
93 Схему отримання пільг для різної категорії чиновників див.: Там же. – №44887 (Правила
о преимуществах русским чиновникам, служащим в губерниях Царства Польского); Т.43. – Отд.1:
1868. – Санкт-Петербург, 1873. – №45941.
94 Там же. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №46975.
95 Там же. – Т.45. – Отд.1: 1870. – Санкт-Петербург, 1874. – №48284.
96 Кондратьева Т. Кормить и править: О власти в России XVI–XX вв. – Москва, 2006. – С.69.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
108 В.С.Шандра
посади, як, наприклад, чиновник з особливих доручень, земський справник,
поліцмейстер, городничий, наглядач закладів приказів громадської опіки, по-
вітовий і міський лікар, а також лікар у поміщицьких маєтках97. Оскільки він
перебирав на себе відповідальність за них, то й отримував право надавати їм
за потреби короткотривалі відпустки (від 8 до 20 днів). Щоправда, ґуберна-
тор міг скористатися цим лише тоді, коли йшлося про найголовніших чинов-
ників, як-от віце-ґубернаторів, голів казенних палат, управляючих палатою
державних маєтностей і удільною конторою, ґубернського прокурора та стряп-
чих, поштмейстера, а також директорів гімназій, училищ98. Його повноважен-
ня зросли, якщо брати до уваги право видавати обов’язкові постанови, не схва-
лювати кандидатури «неблагонадійних осіб», ревізувати ґубернські установи.
На призначення ґубернаторів впливали, як і раніше, протекція великих кня-
зів, імператриці, родинні зв’язки, на що неодноразово вказував П.Валуєв99.
Міністр внутрішніх справ, зокрема, уважав, що серед ґубернаторів, та й ґене-
рал-ґубернаторів, чимало «пустейших», з обмеженими розумовими «силами»100,
що змушувало верховну владу серйозно переглянути організацію ґубернатор-
ської влади101. З’явилася й відповідна нормативна база. Так, за ініціативою
очільника МВС Олександр ІІ 22 липня 1866 р. схвалив закон про межі влади
ґубернаторів102, згідно з яким останній втрачав необмежену владу й лише на-
глядав за законністю, а також відповідав за добір і службу чиновницького апа-
рату на підвідомчій території. Олександр ІІ зменшив кількість стягнень, котрі
накладалися на ґубернаторів, побоюючись втрати престижу влади в очах міс-
цевого населення103.
Запроваджувалися суттєві зміни в контролі за кадрами. Інспекторський
департамент, який із 1846 р. централізовано обліковував і керував усім чинов-
ницьким апаратом, у 1858 р. ліквідовувався. Суттєво переглядався попередній
критерій – вислуга, зі спробою замінити її компетентністю чиновника. Кадри
відтепер перебували не лише у віданні центральної, а й місцевої структури
влади. Як більш ефективне було запропоноване децентралізоване управлін-
ня, коли ґубернська адміністрація перебирала на себе призначення та пере-
міщення чиновників до 7-го класу, за винятком членів відомчих ґубернських і
повітових присутствій, таких, як державний контроль і фінанси, шляхи, пош-
та, державні маєтності, де кадровим забезпеченням відали міністри104. Чини
97 2 ПСЗРИ. – Т.32. – Отд.1: 1857. – Санкт-Петербург, 1858. – №31999.
98 Там же. – №32511.
99 Ішлося про призначення Б. фон Ґлазенапа – військовим ґубернатором міста Миколаєва
й племінника міністра фінансів О.Княжевича – таврійським ґубернатором (див.: Дневник
П.А.Валуева, министра внутренних дел: У 2 т. – Т.1: 1861–1864. – Москва, 1961. – С.169, 183,
191).
100 Там же. – Т.1. – С.185, 195.
101 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-е – начале 80-х гг.
ХІХ в. – Москва, 1991. – С.67–68.
102 2 ПСЗРИ. – Т.41. – Отд.1: 1866. – Санкт-Петербург, 1868. – №43501.
103 Мельников В.П. Государственная служба в России... – С.43.
104 Управляючий казенною палатою, наприклад, призначався та звільнявся височайшими
указами за поданням міністра фінансів, кілька відповідальних чиновників – лише міністром,
решта – управляючим палатою (див.: 2 ПСЗРИ. – Т.41. – Отд.1: 1868. – Санкт-Петербург, 1868 –
№43336).
Український історичний журнал. – 2013. – №6
109Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
перших чотирьох класів залишалися у компетенції імператора. Право при-
значати на місцеві посади 8–14-го класів надавалося ґубернській адміністра-
ції. Натомість присвоєння чинів здійснював департамент герольдії Сенату105.
Створювався Комітет опіки заслужених статських чиновників, завдання якого
полягало у призначенні пенсій і допомоги тим, хто захворів, відбуваючи дер-
жавну службу.
Запровадження нових чиновницьких посад, як і раніше, перебувало у ві-
данні лише верховної влади. Так, Олександр ІІ 1857 р. особисто схвалив пода-
н ня головноуправляючого шляхів і публічних будов про присвоєння чинів чле-
нам і службовцям комітету з будівництва Чернігівського й Київського шосе.
Імператор же ліквідував посаду старшого помічника правителя канцелярій
чернігівського, полтавського й харківського ґубернатора, оскільки скасовува-
лося Малоросійське ґенерал-ґубернаторство106. В існуючих ґенерал-ґубернатор-
ствах, а для України це були правобережна та південна її частини, ґенерал-ґу-
бернатори наполягали на тому, аби міністри й головноуправляючі рахувалися
з ними при призначенні на відомчі посади. Зокрема, таку думку у записці
Раді міністрів обстоював новоросійський і бессарабський ґенерал-ґубернатор
О.Строґанов, після чого з’явився відповідний указ Олександра ІІ107. На враху-
вання місцевих особливостей при формування чиновницького апарату вказу-
вало запровадження при київському ґенерал-ґубернаторі посади чиновника з
особливих доручень для єврейських справ, котрому виділялося річне жалуван-
ня (850 руб. сріблом) зі спеціального фонду (14 295 руб.) ґенерал-ґубернатора
для нагальних потреб державного управління108.
Олександр ІІ відмовився від практики, запровадженої ще 1837 р.
Д.Бібіковим, коли уродженці західних ґуберній повинні були починати служ-
бу й відбувати її протягом п’яти років у 28 власне російських ґуберніях із метою
вдосконалити знання російської мови та сповна оволодіти діловодством. Лише
після цього вони могли продовжувати служити у столичній ґубернії, а також
міністерствах, головних управліннях та на Батьківщині. До такого кроку спо-
нукала достатня кількість навчальних закладів із російською мовою викла-
дання на колишніх польських територіях, де студіювалися основи законодав-
ства Російської імперії. Відмова від колишнього порядку подавалася як знак
«особливої довіри» імператора до польського дворянства, яке урівнювалося у
правах із російським109.
Не в останню чергу йшлося й про судове переслідування чиновників, яке
до повного впровадження судових установ здійснювали ґубернські правління.
Згідно з реформою 1864 р., справи поділялися на судові («cудні») та адміні-
стративні. До судових першим параграфом 14-го розділу Правил відносила-
ся віддача чиновників під суд, а п’ятим – усунення з посад канцелярських
105 Панина А.Л., Просянкина Т.Ю. Инспекторский департамент гражданского ведомства //
Го су дарственность России: Словарь-справочник. – Кн.2: Д – К. – Москва, 1999. – С.122; 2 ПСЗРИ. –
Т.33. – Отд.1: 1858. – Санкт-Петербург, 1860. – №33261.
106 2 ПСЗРИ. – Т.32. – Отд.1: 1858. – Санкт-Петербург, 1858. – №31367, 31928.
107 Там же. – Т.34. – Отд.2: 1859. – Санкт-Петербург, 1861. – №34916, 35159.
108 Там же.
109 Там же. – Т.31. – Отд.1: 1856. – Санкт-Петербург, 1857. – №30885–30886.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
110 В.С.Шандра
службовців110. Судову відповідальність було розпочато з чиновників міністер-
ства юстиції, зокрема 1867 р. встановлювався порядок грошових стягнень за
вчинки, що через них постраждали підсудні. Справи мирових суддів і чинов-
ників окружного суду з’ясовувала судова палата, а справи голів, членів та про-
курорів судових установ – касаційний департамент Сенату111. Судових слідчих
відтепер звільняли лише через суд.
Міське положення 1870 р., як і його доповнення, ставилося до гласних до-
сить вимогливо. Навіть після обрання ті з них, хто втрачав права бути гласним
через судове переслідування за злочини, звільнялися з посади міським голо-
вою, а його самого могло змістити ґубернське в міських справах присутствіє112.
Міські голови та гласні притягалися до судової, а не до адміністративної від-
повідальності, ініціювати яку мало присутствіє щодо всіх членів, крім голови,
і найчастіше – за незаконне привласнення міських коштів113. При схваленні
міського голови бралися до уваги порушення закону на виборах. Звільнених
за проступки чиновників могли покарати позбавленням виборчих дворян-
ських прав на три роки114.
Схвалення міністром внутрішніх справ і ґубернатором керівних осіб зем-
ського та міського самоврядування стало однією з форм адміністративного
контролю за їхньою діяльністю. Дріб’язкова опіка змінювалася затверджен-
ням адміністрацією постанов виборних органів, тих, що реґулювали сферу
торгівлі, відчуження земельної власності, отримання великих позик. Міські
голови у західних ґуберніях потрапили в більшу залежність від адміністра-
ції – на посадах їх схвалював не лише ґубернатор, а за його поданням ще й
міністр внутрішніх справ. При обговоренні цього питання київський ґенерал-
ґубернатор О.Дондуков-Корсаков пропонував відмовляти кандидатам-поля-
кам. І хоча таку норму й не було внесено до законодавчого акта, ніхто з по-
ляків, принаймні до 1882 р., не був допущений до посади міського голови або
його заступника115. У цьому випадку виборний принцип формування міського
самоврядування поступово змінився на призначуваний. Що ж до земського са-
моврядування, то Сенат задля уникнення упередженості та ухвалення спра-
ведливого покарання заборонив участь у зібраннях голів і членів управи, коли
з’ясовувалися вчинені ними проступки116.
***
Підсумовуючи, слід визнати, що російська держава з метою подолання
застою у соціальному й господарському житті суттєво активізувала кадро-
ву політику, звернувши увагу практично на всі компоненти цього сеґмента
110 2 ПСЗРИ. – Т.40. – Отд.1: 1865. – Санкт-Петербург, 1867. – №42180, ст.14.
111 Там же. – Т.42. – Отд.2: 1867. – Санкт-Петербург, 1871. – №45277.
112 Там же. – Т.45. – Отд.1: 1870. – Санкт-Петербург, 1872. – №48498, ст.18; Т.48. – Отд.2: 1873. –
Санкт-Петербург, 1876. – №52812.
113 Як правило, нечисті на руку чиновники грабували бюджети невеликих міст (див.: Горба
чев В.П. Городская реформа 1870 года в Украине. – С.260).
114 2 ПСЗРИ. – Т.44. – Отд.1: 1869. – Санкт-Петербург, 1873. – №46945; Т.45. – Отд.1: 1870. –
Санкт-Петербург, 1874. – №48455.
115 Горбачев В.П. Городская реформа 1870 года в Украине. – С.129, 169, 198–199, 201.
116 2 ПСЗРИ. – Т.49. – Отд.2: 1874. – Санкт-Петербург, 1876. – №53860.
Український історичний журнал. – 2013. – №6
111Долання кадрового дефіциту під час ліберальних реформ 1860–1870-х рр. ...
державного управління. Долання кадрового дефіциту здійснювалося шляхом
розширення соціального кола державної служби, хай і поступової, але відмо-
ви від рекрутування чиновництва лише зі шляхетних станів, збільшення його
чисельності. Уперше здійснювалася широка орієнтація на професіоналізацію
та спеціалізацію, особливо в тих сферах, які забезпечували державні надхо-
дження та впровадження законності в найширше середовище. Підвищувався
загальний освітній рівень чиновників і канцелярських службовців. Саме осві-
та стала дієвим критерієм формування нового типу державного службовця.
До неї слід додати забезпеченість реформ законодавчими нормами, в яких чіт-
ко вказувалися обов’язки та відповідальність чиновника.
Бюрократизація управління поєднувалася зі самоврядуванням, на яке
верховна влада покладала великі надії щодо налагодження господарського
життя та надання соціальних послуг. Проте нова кадрова політика не була
послідовною, реформи виявили цілу низку проблем, пов’язаних із контролем
за дотриманням норм самими чиновниками та імперським фактором щодо
здатності держави управляти суспільством, тією його частиною, яка демон-
струвала нелояльність до верховної влади, відтак у цьому випадку професій-
ність відступала, і на перше місце виходило вірнопідданство. До контролю
за чиновни ками верховна влада не допустила громадськість, керівні поса-
ди були доступними для тих, хто мав представляти імперські інтереси Росії.
На Правобережжі України реґіональна еліта позбавлялася прав державної
служби через етнічну ознаку, усувалася з посад, а на її місце приходило чи-
новництво російського походження, яке сприймалося місцевим суспільством
як чуже. Покликаним зміцнювати владу російського імператора чиновникам
створювалися умови для поліпшення матеріального забезпечення, кошти для
чого імперська адміністрація черпала з маєтків польських землевласників, ко-
трі таким чином сплачували своєрідну контрибуцію Російській імперії. На чи-
новництво покладалося надзавдання – не лише управляти краєм іменем мо-
нарха, а й проводити у життя політику російщення, творячи «російський світ»
та витісняючи ним спершу польський, а згодом і український світи.
In this article there are analysed the policy of supreme authority of Russian Empire in
the area of the cadre providing of liberal reforms of 1860–1870th. It is found out the
measures the state to provide the realization of wide tasks – liquidation of serfdom,
inputting the selfgovernment in the local level, reformation the court on the basis of
overall juridical equality, the changeover to general conscription and excise system,
deepening the education and expansion of its network for general public. It is showed
up which of them had local character and entered exclusively in the Ukrainian pro
vinces of the Russian empire.
Keywords: liberal reforms, cadre, officialdom, education, selfgovernment, local
features.
|