Buchumschlag

Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)

У статті висвітлюється процес формування і становлення вищих органів державної влади в УНР за часів існування Центральної Ради (1917–1918 рр.). Formation of national government bodies at Ukrainian National Republic (1917–1918 yy.). The process of formation of national government bodies at UNR at the...

Ausführliche Beschreibung

Gespeichert in:
Bibliographische Detailangaben
Datum:2009
1. Verfasser: Гай-Нижник, П.
Format: Artikel
Sprache:Ukrainisch
Veröffentlicht: Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України 2009
Online Zugang:https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/13007
Tags: Tag hinzufügen
Keine Tags, Fügen Sie den ersten Tag hinzu!
Назва журналу:Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
Zitieren:Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.) / П. Гай-Нижник // Наук. зап. Ін-ту політ. і етнонац. дослідж. — 2009. — Вип. 43. — С. 82-99. — Бібліогр.: 55 назв. — укp.

Institution

Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
_version_ 1859906383868067840
author Гай-Нижник, П.
author_facet Гай-Нижник, П.
citation_txt Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.) / П. Гай-Нижник // Наук. зап. Ін-ту політ. і етнонац. дослідж. — 2009. — Вип. 43. — С. 82-99. — Бібліогр.: 55 назв. — укp.
collection DSpace DC
description У статті висвітлюється процес формування і становлення вищих органів державної влади в УНР за часів існування Центральної Ради (1917–1918 рр.). Formation of national government bodies at Ukrainian National Republic (1917–1918 yy.). The process of formation of national government bodies at UNR at the time of Central Rada (1917–1918 yy) is elucidated in this article.
first_indexed 2025-12-07T16:00:06Z
format Article
fulltext 30 Рыбалка И.К. Рабочий класс Украины на выборах во Всероссийское и Всеукраинское Учредительное собрание // История СССР. — 1965. — № 1. — С. 118. 31 ЦДАГОУ. — Ф. 57. — Оп. 1. — Спр. 171. — Арк. 77. 32 Робітнича газета / Орган УСДРП. — К., 1917. — 9 грудня. 33 Протоколы Первого Всеукраинского совещания РСДРП(б) Юго�Запад� ного края 3 декабря 1917 г. в Києве // Летопись революции №5. — С. 60–61. 34 Конституційні акти України. 1917–1920. Невідомі конституції Ук� раїни. — К.: Філософська і соціологічна думка, 1992 — С. 72. Павло Гай$Нижник СТАНОВЛЕННЯ ВИЩИХ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ В УКРАЇНСЬКІЙ НАРОДНІЙ РЕСПУБЛІЦІ (1917–1918 рр.) У статті висвітлюється процес формування і становлення вищих органів державної влади в УНР за часів існування Цент/ ральної Ради (1917–1918 рр.). Pavlo Hai/Nyzhnyk. Formation of national government bodies at Ukrainian National Republic (1917–1918 yy.). The process of forma/ tion of national government bodies at UNR at the time of Central Rada (1917–1918 yy) is elucidated in this article. Лютнева буржуазно�демократична революція принесла народам Російської імперії довгоочікувані зміни. Революція в Петрограді вивільнила з царських лещатів й давні сподівання українців на своє національно�культурне відродження. Її було сприйнято з захоплен� ням і надією на позитивне вирішення так званого «українського пи� тання». У березні 1917 р. на зборах представників українських ор� ганізацій і угруповань було обрано ініціативну групу, яка стала основою Української Центральної Ради. Статус представницького органу їй було надано у травні цього ж року Всеукраїнським з’їздом. У квітні на Першому Всеукраїнському військовому з’їзді та на Пер� шому Всеукраїнському селянському з’їзді Українська Центральна Рада (УЦР) була визнана єдиним державним керівним органом. Майже через два тижні по своєму створенні Українська Цент� ральна Рада 19 березня 1917 р. через газету «Вісти з Української Центральної Ради» повідомила широкій громадськості про факт своєї організації (4 березня) і оприлюднила персональний склад 82 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 свого керівництва (президії), до якого увійшли М. Грушевський (голова), М. Науменко (заступник голови), Д. Антонович (товариш голови), С. Веселовський (писар) та П. Коваль (скарбник), а також голів новостворених дев’яти комісій1. Для визначення складу та функцій служб діловодства уряду необхідно коротко охарактери� зувати структуру цього вищого органу управління республіки. Оперативне керівництво поточною роботою в період між сесіями Центральної Ради було покладено на Комітет УЦР, який у липні 1917 р. було перейменовано у Малу Раду. Для вирішення окремих справ і підготовки питань на розгляд сесії були створені постійні і тимчасові комісії. Одночасно з формуванням вищих органів законодавчої і розпо� рядчої влади в Україні створювалася власна система діловодства, оскільки від її чіткої організації залежало налагодження нормаль� них зв’язків між центром і провінцією, а також своєчасне доведен� ня постанов, законів і розпоряджень центральної влади до місцевих рад і населення республіки. Серед перших у цьому плані заходів Центральної Ради було створення канцелярії. Штат канцелярії Центральної Ради складався з керівника, його товариша (заступ� ника) і працівників п’яти відділів: загального, кодифікаційного, виробничого, господарського, бухгалтерії і бібліотеки. Загальний відділ, у свою чергу, мав такі підрозділи: канцелярію, відділ стено� графістів, відділ особових справ, адресне й інформаційне бюро, експедицію. При кодифікаційному і виробничому відділі було сформовано інформаційний орган «Редакція Вістей Центральної Ради», а Господарському відділу підпорядкували друкарню2. Порядок роботи штатних співробітників канцелярії УЦР ви� значався статутом. Комітет співробітників канцелярії складався з голови, його товариша, секретаря, шести членів і трьох кандида� тів, які в разі відсутності членів комітету мали право вирішально� го голосу. Комітет керував усіма внутрішніми справами канцелярії. Він мав право визначати (змінювати) функції співробітників кан� целярії, вносити пропозиції щодо встановлення розміру їхньої за� робітної плати на розгляд загальних зборів, опікуватися поліпшен� ням матеріальних і моральних умов праці, пропонувати загальним зборам відстороняти від виконання обов’язків праців� ників за дії, несумісні з перебуванням на державній службі3. При Центральній Раді було також організовано її секретаріат, який розташувався в умивальних кімнатах Педагогічного музею, де засідав новостворений український передпарламент (вул. Воло� 83 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України димирська, 57). Очільник секретаріату Центральної Ради М. Єре� міїв згадував про початок роботи його персоналу: «На умивальни� ки ми поклали дошки для креслення, яких було багато, і це були столи. Хтось нам пожертвував стару російську машинку, бо ук� раїнських машинок тоді ще не було у Києві»4. Ця установа (сек� ретаріат Української Центральної Ради) згодом розширилася, набула цілком державного характеру і проіснувала до 17 травня 1918 р., коли її було скасовано відповідною постановою Ради міністрів Української Держави за Гетьманату П. Скоропадсько� го5. Так, наприклад у серпні 1917 р. її секретарем був Левченко6. Поступово виробилися методи і форми праці та справоведення щодо підготовки постанов, рішень і законів: вжито низку заходів щодо удосконалення культури діловодства в державному апараті: створено канцелярію Центральної Ради і канцелярії в держав� них секретаріатах; діловодство почало здійснюватися українсь� кою мовою з публікацією законодавчих документів паралельно російською, єврейською і польською мовами; впроваджено зразки оформлення розпорядчих документів; затверджено порядок офі� ційного опублікування і набуття чинності нормативно�правових актів; створено Секретаріат державного писаря; запроваджено посаду розпорядника справами Ради народних міністрів. Систе� ма прийняття закону Центральною Радою набула такого шляху: канцелярія міністерства (секретарства), або канцелярія певного департаменту, візувала свій законопроект чи проект постанови у мі� ністра (генерального секретаря) і через відповідну канцелярію проект надсилався до канцелярії Центральної Ради. Звідти про� ект законодавчого акту потрапляв до Комітету законодавчих вне� сень Центральної Ради і після його розгляду й обговорення пода� вався на ухвалення Малою Радою, а потім на затвердження чергової сесії Центральної Ради. Крім того, 19 листопада 1917 р. була під� готовлена постанова «Про тимчасову форму публікації законів». До неї додавався порядок підготовки нормативно�розпорядчих документів7. 18 грудня 1917 р. був затверджений порядок внесення законо� проектів на розгляд уряду. Законодавчий процес та окремі його етапи в УНР регламентували спеціальні нормативно�правові акти (закони, постанови, регламенти, статути, обіжники тощо). Проте більшість законодавчих актів регулювали не законодавчий процес як такий, а діяльність органів, які брали безпосередню участь у законодавчому процесі. Такими актами були, наприклад, «Наказ 84 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 Української Центральної Ради» від 22–23 квітня 1917 р., «Розк� лад роботи Малої Ради і її комісій» від 1 серпня 1917 р., «Статут Генерального секретаріяту», закон «Про тимчасовий порядок розпублікування законів» від 17 листопада 1917 р.; закон «Про по� рядок видання нових законів» від 25 листопада 1917 р.; «Обіжник в справах законопроектних» Народного міністерства внутрішніх справ та ін. Випуск періодичного видання «Збірник Законів Рес� публіки», що містив тексти постанов і розпоряджень уряду, став прерогативою Генерального Суду8.16 квітня 1918 р, — закон про недоторканність членів Центральної Ради, тобто вони користува� лися такими ж правами, як і «класичний» парламент. Одним із перших заходів Центральної Ради було «переведення діловодства на українську мову». Це було рішучим кроком, оскіль� ки до цього в Україні, як і в інших регіонах Російської імперії, офіційне діловодство здійснювалося російською мовою. Вже на одному з перших засідань Центральної Ради 12 березня 1917 р. бу� ла прийнята постанова про те, що «мовою, якою Рада почне звер� татись до народу, є українська»9. Для Центральної Ради, яку очолили видатні представники української інтелігенції, котрі відчували за царату всю тяжкість принизливого ставлення до українців, з самого початку харак� терною рисою була повага до інших націй і народів, що проживали в Україні. «Державу ми розуміємо як вільну спілку рівноправних та рівноцінних націй, серед яких не повинно бути ні гнобителів, ні гноблених», — зазначалося в декларації Ради Товариства ук� раїнських поступовців (ТУП) «Наша платформа», що репрезенту� вала тогочасну українську еліту10. Одним із головних принципів української автономії, як було відзначено в резолюції Українсь� кого національного з’їзду, який відбувся 6–8 квітня 1917 р., ста� ло повне забезпечення прав національних меншин, що живуть в Україні. З цією метою постановою від 16 липня 1917 р. «Про Статут Ге� нерального секретаріату» при секретареві зі справ національнос� тей було передбачено три посади товаришів секретаря, які відсто� ювали інтереси найбільш чисельних національних меншин в Україні, а саме — росіян, євреїв і поляків. Всі вони мали право вирішального голосу в Генеральному секретаріаті зі справ нації, яку й представляли11. Українська мова почала вживатися в офіційних відносинах і з Тимчасовим урядом у Москві. Так, коли 19 травня 1917 р. до 85 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України Києва прибув військовий міністр О. Керенський для проведення переговорів з Радою, виступ М. Грушевського було підготовлено українською мовою12. У січні 1918 р. Генеральний секретаріат було перетворено на Раду народних міністрів і сформовано окремі міністерства: Мі� ністерство великоруських справ, Міністерство польських справ і Міністерство єврейських справ. Враховуючи інтереси неукраїно� мовного населення, Центральною Радою було проголошено: «Всі закони, адміністративні приписи і постанови, проголошені ук/ раїнською мовою, повинні друкуватись також російською, єв/ рейською і польською мовами»13. Перехід на здійснення діловодства українською мовою в ті часи було нелегкою справою внаслідок русифікації державних службов� ців, яка проводилася «делікатним способом» ще з часів станов� лення Російської імперії, та наявністю проблем з викладанням української мови у вищих навчальних закладах і бойкотування української мови тогочасною професурою. У зв’язку з цим Гене� ральним секретаріатом у листопаді 1917 р. було підготовлено звернення «До всіх державних і судових установ Української На� родної Республіки». У цьому документі Генеральний секретаріат вимагав приймати документи, підготовлені тільки українською мовою, і попереджав, що буде «слідкувати за тим, щоб права ук/ раїнської мови на території України не порушувались»14. Одночас� но Генеральний секретаріат обіцяв надавати допомогу всім членам уряду, хто цього потребує, «в справі кращого ознайомлення з ук/ раїнською мовою і офіційною термінологією»15. Після проголошення І Універсалу, яким було поставлено ви� могу домогтись автономії України, 15 червня 1917 р. на засіданні Комітету Центральної Ради було створено Генеральний секрета� ріат, головою якого було обрано В. Винниченка. Виконавчий орган Української Центральної Ради, який згодом стане повноцінним урядом України, для здійснення діловодних операцій у апараті управління на перших порах свого існування почав формуватися з 8 підрозділів (генеральних секретарств): внутрішніх справ (В. Винниченко), фінансів (Х. Барановський), міжнаціональних справ (С. Єфремов), харчових справ (М. Стасюк), земельних справ (Б. Мартос), військових справ (С. Петлюра), юстиції (В. Садовсь� кий). Восьмим підрозділом став секретаріат (згодом — генеральне писарство) на чолі з П. Христюком16. Генеральний писар мав відпо� відати за стан внутрішнього справоведення17. 21 серпня 1918 р. 86 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 П. Христюка на посаді генерального писаря змінив О. Лотоць� кий18. Перше засідання Генерального секретаріату відбулося вже наступного дня (16 червня), «на якому обговорювались питання, що торкаються організації роботи Секретаріяту»19. Невдовзі, 27 черв� ня 1917 р., у своїй першій декларації Генеральний секретаріат заявив про себе як про виконавчий орган Центральної Ради і пос� тавив собі за мету «перетворення моральної влади в публічно�пра� вову, повномочну, з усіма властивими їй компетенціями, функ� ціями і апаратами»20. На перших порах Генеральний секретаріат містився, за словами його голови, у «двох малесеньких закапелочках того ж самого Пе� дагогічного Музею», в яких перші українські урядовці не лише приймали чисельні делегації та здійснювали засідання, а й «самі переписували на машинках свої постанови, самі навіть підлогу підмітали, бо не було урядовців, ні писарів, ні навіть сторожа»21. Обставини доконано вимагали розширення площі під розташу� вання уряду, який врешті перебрався у винайнений на важких умовах «брудний, загижений» готель «Савой»22. І вже в вересні 1917 р. у пресі за підписами голови Генерального секретаріату В. Винниченка та генерального писаря О. Лотоцького з’явилося оголошення, що урядовці прийматимуть у цьому приміщенні всіх, «хто до їх має справи, в помешканні Генерального Секретаріату (Київ, Хрещатик, 38) що дня, крім свят, від 12 до 2 год. дня»23. Формуючи Генеральний секретаріат, фракції Малої Ради зде� більшого дотримувалися положень інструкції Тимчасового уряду, а не статуту Генерального секретаріату. Спроби Генерального сек� ретаріату розширити свої повноваження полягали в тому, що спо� чатку урядова комісія мала підготувати проект нової інструкції, але потім було прийнято інше рішення — доручити кожному ге� неральному секретарю виробити інструкцію для свого секретаріату, котра мала стати доповненням і розвитком серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація Генерального секретаріату від 29 вересня 1917 р.). Хоча ще 3 вересня 1917 р. Генеральний секре� таріат затвердив свій регламент, проте він доволі часто порушу� вався. У більшості випадків порядок денний попередньо не опра� цьовувався, а виникав стихійно, тобто вже під час засідання, хід якого фіксувався спочатку в протоколах, а потім — у журналах, копії яких розсилалися всім генеральним секретарям. Не сприя� ла продуктивній роботі уряду й дисципліна вищих посадових осіб. 87 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України 3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради в своїй декларації під титулом «Від Генерального Секретаріату України» ультима� тивно підпорядкував собі існуючі в Україні державні та адмініст� ративні служби і фактично оголосив себе єдиною і вищою вико� навчою владою на теренах колишньої підросійської України: «Всім установам, інституціям, урядовим особам наказується всі накази та доручення Генерального Секретаріату виконувати точ� но і швидко»24. Таким чином, фактично колишні держслужбовці Тимчасового уряду на теренах України автоматично оголошува� лися службовцями, підпорядкованими Генеральному секретаріато� ві. При цьому цілком логічним є те, що й відповідне законодавство та нормативні акти щодо принципів роботи, прав і обов’язків дер� жавних та урядових службовців, що існували за часів російсько� го Тимчасового уряду, за відсутності відповідних нововиробле� них Центральною Радою ставали офіційно визнаних й урядовій та державній службі України. Згодом цей факт було узаконено відповідними актами. 7 листопада 1917 р. ІІІ Універсалом Цент� ральною Радою було проголошено Українську Народну Республіку у федеративному зв’язку з Росією25. Фактично ж за умов неви� знання Центральною Радою нововстановленої влади більшовиків у Петрограді це свідчило про початок нового етапу в історії Ук� раїни — початку створення незалежної держави. 22 листопада 1917 р. уряд ухвалив законопроект про державні інституції в УНР. Водночас згідно з рішенням Генерального секретаріату урядовим службовцям, за винятком генеральних секретарів, заборонялося «одночасно бути і членами Центральної Ради», а також було визна� но «принципіально небажаним, щоб генеральні секретарі і служащі Генерального секретаріату займали одночасно посади в інших державних та громадських інституціях, одержуючи платню на обох посадах»26. 25 листопада 1917 р. Центральна Рада ухвалила Закон «Про ви� ключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР», в якому, зокрема, зазначалося, що до часу, поки не буде сформова� но Федеративної Російської Республіки і створено її Конституцію, виключне і неподільне право видавати закони для УНР належа� тиме Центральній Раді. Ним також визначалося, що всі закони і постанови, які мали силу на території України до 27 жовтня 1917 р. (тобто всі юридичні акти російського центрального уряду, що діяли до більшовицького перевороту), оскільки вони не зміне� ні й не скасовані універсалами, законами та постановами Цент� 88 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 ральної Ради, матимуть чинність й надалі як закони і постанови УНР. Право ж творення урядування в Україні з того часу надавало� ся Генеральному секретаріатові УНР, який міг видавати відпо� відні розпорядження на підставах законодавчої бази Російської Республіки, що мала чинність до більшовицького перевороту і не була скасована Центральною Радою27. Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва. Отже, для розбудови влас� ної державності УНР отримала хоч і недосконалу російську, але правову базу. За принципом традицій російського державотворення (з не� значними революційними змінами у назвах та системі призначень, але без ґрунтовної зміни принципів організації праці та рутини справоведення) формувалася й структура урядових інституцій в УНР. До цього часу урядові структури існували швидше номі� нально, аніж фактично. Про це свідчив свого часу й сам голова Генерального секретаріату В. Винниченко. 29 жовтня 1917 р. на VII сесії Центральної Ради він практично визнав бездіяльність генеральних секретарів у справі розбудови державної урядової та адміністративної служби, коли заявив, що «перші часи роботи Генерального Секретаріяту пройшли на зміцнення самого Секре� таріяту в більш моральному смислі», а очолюваний ним «Гене� ральний Секретаріят істнував досі більш фіктивно, ніж реально, бо у нього не було майже жодних органів і апаратів. Через те діяль� ність його не відзначалась широтою і помітністю, бо багато праці йшло на внутрішнє налагодження апарату»28. Голова уряду нарі� кав на неготовність національної інтелігенції до урядової роботи та загальну кадрову кризу, відсутність грошей та підтримки з бо� ку Тимчасового уряду Росії29. Ще 2 жовтня 1917 р. на засіданні Генерального секретаріату урядовці визнали за необхідне якомога швидше скласти усіма секретарствами проекти своїх інструкцій, штатів та обрахунків. Утім, справа так і не зрушувалася з місця, позаяк за місяць (3 листопада) на засіданні уряду знов порушува� лося питання відомостей про штати. Судячи з того, що 20 листо� пада 1917 р. канцелярія Генерального секретаріату розіслала до всіх інституцій листа з нагадуванням про необхідність розробки інструкцій для працівників і вироблення штатів секретарств30, вочевидь ця проблема так і не була вирішена. Намагаючись в умовах війни зробити роботу Ради народних мі� ністрів більш дієвою та ефективною, відбулося істотне скорочення урядових посад. Постійні зміни режимів, обставини революційної 89 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України боротьби, бойові дії негативно вплинули на поточне діловодство центральних установ. Майже не збереглися протоколи засідань Великої і Малої Центральної Ради, документи генеральних сек� ретарів та народних міністрів. Окремої уваги заслуговує стан ді� ловодства Південно�Західного та Румунського фронтів, яке опи� нилося практично без контролю. Ще 11 січня 1918 р. на вимогу О. Грушевського (молодшого брата М. Грушевського) військовий міністр видав спеціальний наказ щодо поліпшення організації діловодства у військах й збирання архівних документів з історії світової війни31. У наказі було докладно розписано всі необхідні для цього види та категорії документів: «Журнали військових дій, оперативні накази щодо військових подій оперативного, відчит/ ного і розвідуючого характеру, відчити про санітарне станови/ ще військ, суточні та інші картографічні роботи, включаючи матеріали виборчих органів, необхідно здавати в архів»32. Тим не менш процес організації урядового і державного життя в Україні тривав і, хоч і повільно, але еволюціонував. Генеральні секретарства, що набули статусу міністерств у січні 1918 р., поволі структуризувалися до класичного вигляду за російським зразком. Міністерства очолювали народні міністри та їхні заступники (то� вариші). Після повернення до Києва, у Раді народних міністрів продовжувалися постійні кадрові й організаційні зміни. Після проголошення УНР для підвищення ефективності влас� ної діяльності Генеральний секретаріат пішов шляхом делегування частини повноважень виділеним з його складу профільним комісі� ям (Малому секретаріату, Фінансовій комісії, Комісії по охороні ладу тощо). Вже у березні 1918 р. Центральна Рада повертається до Києва. Уряд практично заново формує свої міністерства. Кожний товариш генерального секретаря (народного міністра) мав власну канцелярію. При народному міністрі запроваджувалися Ради мі� ністра. Кожне міністерство, як правило, мало власну канцелярію і поділялося на департаменти (на чолі з директорами), а ті — на виділи та столи. При міністерствах існували окремі комісії та ін� ші підрозділи спеціального призначення, відповідно до профілю та сфери діяльності цих урядових інституцій. Проблему матеріаль� но�технічного забезпечення секретарств уряд вирішував за допо� могою централізації цього процесу, а також шляхом реквізицій. Рада народних міністрів у березні 1918 р. розпочала підготовку адміністративної реформи, яка передбачала уточнення повнова� жень міністрів: скасування посади генерального писаря, позбав� 90 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 лення генерального контролера статусу політичної фігури, пере� розподіл компетенції між міністерствами торгу і промисловості та продовольчих справ. Уряд УНР приділяв увагу пошуку внут� рішніх резервів вдосконалення своєї діяльності (належна органі� зація діловодства, інформаційне забезпечення). Але він не зміг вирішити проблему фінансування і в умовах відсутності держав� ного бюджету використовував кошти зі спеціального фонду, яких не вистачало. 26 березня 1918 р. Рада народних міністрів затвер� дила порядок роботи уряду УНР: «Пленарні засідання Ради Мі� ністрів відбувати по понеділках, середах і п’ятницях. Засідання в п’ятницю присвячується обговоренню відповідей та інтерпеляцій Малої Ради. Щосуботи одбуваються засідання технічних комісій різних міністерств для попереднього обмірковування справ, що тор� каються кількох відомств. Засідання починаються точно о 6�й год. вечора»33. Всього ж на квітень 1918 р. в УНР було 14 народних міністерств, які становили державний виконавчий орган — Раду народних міністрів. Так, наприклад, Секретарство міжнаціональних справ за зміс� том своєї роботи в грудні 1917 р. перетворилося на Секретарство міжнародних справ34, а в січні 1918 р. — на Народне міністерство закордонних справ. У грудні 1917 р. Секретарство міжнародних справ складалося з департаменту у справах біженців, бухгалтерсь� ко�господарчого відділу, політичної секції та канцелярії, яка, в свою чергу, поділялася на відділи: загальний, міжфедеративний, консульський, внутрішній та літературний. У штатному розписів передбачалося 88 службовців, проте на березень 1918 р. в його штатах працювало лише міністр і 40 осіб. На квітень 1918 р. в Мі� ністерстві був департамент, який складався з п’яти відділів, та політична секція, передбачалося створення департаменту преси. Загалом, за штатом в Народному міністерстві закордонних справ мало працювати 166 державних службовців, а саме: народний мі� ністр, товариш народного міністра, управляючий міністерством, директор департаменту, 6 завідувачів відділів, 3 віце�директорів, 10 старших і молодших радників, 20 урядовців для особливих до� ручень, 30 дипломатичних кур’єрів і співробітники шістьох від� ділів35. Слід зазначити, що проект організації Народного міністерст� ва закордонних справ та його штати, подані на розгляд уряду 19 квітня 1918 р., так і не були затверджені. Державними службовцями були також посли, консули та спів� робітники представництв за кордоном, діяльність яких мав визна� 91 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України чати спеціальний Законопроект «Про посольства і місії УНР». Голови таких представництв поділялися на 4 категорії: 1) посли або амбасадори; 2) посланники, повноважні міністри; 3) мініст� ри�резиденти; 4) повірені в справах, що призначалися урядом за рекомендацією міністерства. Відповідно до зазначеного законо� проекту, голови та всі співробітники посольств і місій не могли обіймати жодної іншої посади, бути членами правління будь�яких товариств, не мали права володіти нерухомим майном у країні перебування36. Навесні 1918 р. було вироблено штати посольств та консульств УНР, які поділялися на три розряди. Посольство І розряду мало складатися з 9 службовців: посла, двох радників, двох старших секретарів, молодшого секретаря, військового аген� та та двох драгоманів. Посольство ІІ розряду — з 7 осіб: міністра� резидента, двох радників, секретаря, військового агента та двох драгоманів. Посольство ІІІ розряду — з 3 службовців: повіреного в справах, секретаря та драгомана37. Консульства та віце�консульст� ва могли мати в штатах власне самих консула та віце�консула від� повідно, а також секретаря та канцелярію38. Втім процес форму� вання Народного міністерства закордонних справ та дипмісій за часів Центральної Ради так і не набув оптимальної та чіткої як структурної основи, так і законодавчо�нормативної. Більш структуризованими виявилися, наприклад, Народне мі� ністерство земельних справ, Народне міністерство торгу і промис� ловості (за даними його Інформбюро від 6 квітня 1918 р. воно скла� далося з 10 департаментів39) та Народне міністерство фінансів УНР. Народне міністерство фінансів УНР, з осідком міністра і ос� новного правління по вул. Олександрівській, 15 в Києві, набуло такої структурної складової: загальна канцелярія (вул. Олександ� рівська, 15); кредитова канцелярія (вул. Олександрівська, 15); департамент державної скарбниці (вул. Хрещатик, 38); залізнич� ний департамент (Софійська площа, Присутственні місця); депар� тамент митних зборів (вул. Хрещатик, 8 а); департамент посередніх податків (вул. Золотоворітська, 6); департамент простих податків (Софійська площа, Присутственні місця); окремий корпус кордон� ної охорони (вул. Хрещатик, 1); дирекція ощадних кас (вул. Ми� колаївська, 4); державний банк (вул. Інститутська, 9)40. При міністерствах існували й внутрішні ради, які займалися розробкою пропозицій щодо внутрішнього життя своїх урядових інституцій. 92 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 У рамках Генерального секретаріату було засновано й Секре� тарство генерального писаря. Генеральний писар, як і в давні ча� си козацької Гетьманщини, зберігав у себе державну печатку та документи і засвідчував їх законність. Посада існувала з 28 черв� ня 1917 р. до 22 січня 1918 р. За цей час генеральними писарями були П. Христюк і О. Лотоцький, обов’язки генерального писаря також виконував заступник генерального писаря І. Мірний. Форму� вання Секретарства генерального писаря Генерального секретаріату припало на час формування організаційних засад функціонуван� ня нового уряду. За активної участі О.Лотоцького були прийняті основні положення про протокольну роботу і порядок організації засідань уряду, підготовлено «Декларацію Генерального секре� таріату України», яка заклала основи внутрішньої та зовнішньої політики уряду; йому доручалося також створити комісії для підго� товки законопроекту про Українські установчі збори. Службовців, які б створювали належні умови для роботи урядовців, не було. У приміщенні, де засідав уряд, не було меблів, голова Генерального секретаріату сам змушений був перейматися закупівлею стільців та столів для засідань своїх колег тощо41. Через це, а також у зв’яз� ку з браком площі для засідань секретарств, у січні 1918 р. основна частина уряду (вже Ради народних міністрів), крім готелю «Са� вой» розмістилася у Палаці київського генерал�губернатора на тогочасній вул. Інститутській, 4042. Голові Генерального секрета� ріату В. Винниченку в цьому палаці як приватне помешкання було віддано «цілий ряд невеликих кімнат, прикрашених різними кар� тинами відомих артистів�малярів російських і українських»43, які зі зміною урядового складу зайняв голова Ради народних мініст� рів В. Голубович44. Кімнати службового апарату (різних канце� лярій і варти палацу) містилися на партері будинку (2 поверх), а урядовий секретаріат, роль якого учасник тих подій М. Кова� левський характеризував уже як свого роду «президіяльне бю� ро», розташувався у великій просторій кімнаті (на першому поверсі ліворуч від внутрішньої каплички)45. Крім того, задля «вирішення справ внутрішнього характеру і попереднього обмірковування і розроблення законопроектів для координації діяльності генеральних секретарств» 9 січня 1918 р. при уряді УНР було створено Малий секретаріат46, який згодом було перейменовано на Раду товаришів народних міністрів. При цьому урядовому органі, відповідно, було створено й його канцелярію, яка тимчасово розташувалася в будинку Народного міністерства 93 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України харчових справ на Бібіковському бульварі, 1847. Канцелярії були створені також при всіх генеральних секретаріатах. Коли у IV Уні� версалі 22 січня 1918 р. Генеральний секретаріат було реорганізо� вано у Раду народних міністрів УНР, посаду генерального писаря було перейменовано на державного писаря. Після реорганізації урядових структур Секретарство генерального писаря отримало назву Міністерство генерального писаря. Зазначене міністерство не мало визначеного кола завдань, які потрібно було б вирішува� ти, та інститутів державної влади, діяльністю яких необхідно бу� ло б керувати. Затвердження законодавчих актів залишалося прерогативою представника законодавчої влади48. Враховуючи зазначені недоліки, у квітні 1918 р. було підго� товлено законопроект «Про ліквідацію Міністерства Генерального Писаря», в якому для керівництва справами Ради народних мі� ністрів вводилася посада розпорядника, призначення на яку за� тверджувалося Радою. Зазначена посада була відповідною рівню директора департаменту міністерства, хоча розряд (клас) і зар� платня здебільшого були такі ж, як у товариша міністра. Згідно з посадовими функціями розпорядник керував діловодством Ради народних міністрів, а також юридичним, редакційно�інформацій� ним та публікаційним відділами49. Публікація законодавчих актів Центральної Ради, а також їх кодифікація покладалися на дер� жавного секретаря, якого обирала Центральна Рада. Персональний склад свідчить, що канцелярські службовці, за� лежно від кваліфікаційного рівня, поділялися за розрядами: пер� шим, другим, третім...50 Фактично де�юре держслужбовці в УНР не були запроваджені, про їхню наявність свідчить сам факт веден� ня канцелярських, службових та урядових справ урядовим і ад� міністративним апаратом, а також окремі посвідчення про їхню належність до певної держструктури (як, наприклад, посвідчення, видане 2 квітня 1918 р. Бонно Маргариті Петрівні про те, що во� на є урядовцем канцелярії Генерального писарства УНР). Заробітня платня урядовців (держслужбовців) теж була прив’я� зана до російської законодавчої традиції й залежала від класифі� кації посади службовця та відповідного пенсійного розряду. Така система була закладена ще за царату (початково ще Генеральним регламентом колегій та «Табелью о рангах» (1722 р.), коли було створено чітку ієрархічну систему: посади розписувалися за 14 кла� сами або рангами, а кожен з них поділявся на чини військові, ци� вільні (статські) та придворні. Табелем було закріплено виокрем� 94 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 лення військової служби від цивільної та придворної, запроваджу� ючи ієрархію особливого типу всередині кожної з них й водночас прирівнюючи відповідні однотипні чини різних галузей управління одне до одного51. Табель залишався незмінним у своїй основі аж до 1917 р. (з 14 класів по цивільній службі збереглося 12)52. Крім того, розмір зарплатні державних службовців залежав також і від класифікації місцевості, в якій їм доводилося працювати. Класи� фікація місцевості була такою: до І класи належали міста Київ, Харків та Одеса; до ІІ класи — губерніальні і рівні їм повітові міс� та; до ІІІ класи — решта міст країни53. Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої вла� ди УНР здійснювалося на підставі III та IV Універсалів Централь� ної Ради та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці доку� менти містили багато загальників й чітко не визначали принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції ук� раїнського уряду. Більш того, до останнього дня існування «пер� шої» УНР Центральна Рада не спромоглася прийняти жодного нормативно�правового акта, що чітко окреслював би повноважен� ня та взаємодію між вищою законодавчою (Центральною Радою) та вищою виконавчою (Генеральним секретаріатом (Радою народ� них міністрів)) владами. Все це значно ускладнювало роботу уря� ду, призводило до протистояння гілок влади. Варто звернути ува� гу й на таку деталь. Одні інституції починали діяти ще до того, як відповідним чином «легалізувалися». Так, посада генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального секрета� ріату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону «Про тимчасову організацію державного контролю». Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Генерального секретаріату передбачи� ла організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалі� зуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неї надійшов проект закону «Про Ви� щу економічну раду УНР». Особливої уваги заслуговує проект Основного державного за� кону УНР, підготовлений Правительственною комісією по вироб� ленню Конституції Української Держави, 129�й артикул якого передбачає, що «Закон для державних службовців /службова праг� матика/ визначить їх права та обов’язки, умови прийняття на державну службу, службові ранги, дисциплінарне поступування 95 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України і спосіб їх матеріального забезпечення, включаючи і пенсію». На жаль, у Конституції УНР, якій не судилося бути реалізованою, але яку все ж таки було утверджено на останньому засіданні Ук� раїнської Центральної Ради 29 квітня 1918 р., жодної згадки про державну службу не було. Внутрішню ситуацію, яка аж ніяк не сприяла державотворчій роботі в урядових міністерствах і неухильно підривала авторитет української влади, яскраво змалював С. Шелухин, який згаду� вав: «З 1917 р. ми мали дуже багато «міністерських кабінетів», а в них повно «міністрів», які лише самі себе вважали справжніми міністрами, бо за таких їх ніхто з людей серйозних не вважав*. Майже ніхто з них не мав для міністерської роботи ні знання, ні якоїсь підготовки, бо досить було зарозумілости, амбітности й при� належности до партії. На лихо України все треба було заводити наново, все вимагало конструктивности й організаторського уміння. Ділового апарату в цих міністрів ще не було, а підібрати потрібних робітників та організувати його майже ніхто з цих мі� ністрів не вмів, бо шукав лише одно партійців і сам не мав поняття ні про апарат, ні про його функції. Єдиним службовим цензом на посаду міністра вважалася приналежність до партії, переважно до соціялістичної»54. Психологічний портрет вищого державного керівництва України часів Центральної Ради філософськи описав у листопаді 1920 р. один з провідників вітчизняної соціалістичної думки М. Шаповал, який образно змалював київський політикум того часу таким чином: «Українство бентежилось, метушилось, не знало, що робити з проблемою «соціяльної революції», пробле� мою «самостійности», цукроварнями, фінансами, військом, феде� рацією і т. д.»55. Непродумана кадрова політика приводила до того, що в орга� нах виконавчої влади не було досвідчених, професійно підготов� лених державних службовців. Характерним явищем в УНР було протиріччя між двома гілками влади: законодавчою (Централь� ною Радою) та виконавчою (Радою народних міністрів). На динамі� ку створення відомств впливало також недостатнє фінансування, 96 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 * У своєму щоденникові В. Вернадський майже повторює за С. Шелухи� ним: «В [Центральній] Раді повна відсутність людей, величезна кількість доб� ре оплачуваного чиновництва — єдина гідність якого — знання укр[аїнської] мо[ви]» [Щоденник Володимира Вернадського. Полтава, 1918 // Київська старовина. — 1993. — № 4. — С. 29] — П. Г./Н. що заважало вирішенню організаційних і кадрових питань. Сек� ретарства співпрацювали з фаховими українськими громадськими організаціями і створювали за їх допомогою відповідні відділи у своїй структурі. Підготовку адміністративної реформи було перервано гетьман� ським державним переворотом. Не було прийнято закон про уряд УНР, тобто основний документ, який мав визначити його структу� ру, чітко окреслити компетенцію, регламентувати взаємовідноси� ни із законодавчим органом. Не були затверджені положення про окремі народні міністерства, не закінчено роботу над їх структурою та штатними розкладами, не вирішена проблема фінансування. Але створення й функціонування в УНР системи центральних ор� ганів виконавчої влади та перші результати їх діяльності були важ� ливим кроком на шляху утвердження національної державності. 1 Українська Центральна рада у Києві // Вісти з Української Централь� ної Ради. — 1917. — № 1. — 19 березня. 2 ЦДАВО України. — Ф. 1064. — Оп. 1. — Спр. 5. — Арк. 25. 3 Там само. — Спр. 1. — Арк. 233. 4 Єреміїв М. Полковник Євген Коновалець на тлі української визвольної боротьби // Євген Коновалець та його доба. — Мюнхен, 1974. — С. 133. 5 ЦДАВО України. — Ф. 1064. — Оп. 1. — Спр. 13. — Арк. 69. 6 Там само. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 24. 7 Там само. — Арк. 43, 143. 8 Там само. — Арк. 27. 9 Вістник Генерального Секретаріяту. — 1917. — № 7. — 23 грудня. 10 ЦДАВО України. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 16. — Арк. 14 зв. 11 Вісти з Української Центральної Ради. — 1917. — № 3. — Квітень. 12 ЦДАВО України. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 13. — Арк. 109. 13 Там само. — Спр. 1. — Арк. 10. 14 Там само. — Арк. 12. 15 Там само. — Арк. 43, 143. 16 Робітнича газета. — 1917. — 6 червня. 17 Народня воля. — 1917. — 17 червня. 18 ЦДАВО України. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 24. 19 Народня воля. — 1917. — 17 червня. 20 Українська Центральна Рада. Документи і матеріали. — Т. 1. — К.: Наукова думка, 1996. — С. 158. 21 Винниченко В. Відродження нації. — Ч. І. — Київ — Відень, 1920. — С. 258–259. 97 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України 22 Там само. — Ч. ІІ. — Київ — Відень, 1920. — С. 42. 23 Робітнича газета. — 1917. — 26 вересня; Нова Рада. — 1917. — 24 ве� ресня. 24 ЦДАВО України. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 12. — Арк. 60 зв. 25 Там само. — Спр. 4. — Арк. 9. 26 Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. — Т. 1. — К., 1996. — С. 470. 27 Вістник Генерального Секретаріяту Української Народньої Рес� публіки. — 1917. — № 3. — 1 грудня. 28 Народня воля. — 1917. — 31 жовтня; Нова Рада. — 1917. — 3 листопада. 29 Нова Рада. — 1917. — 3 листопада. 30 Кудлай О. Б. Створення та діяльність народного міністерства міжна� родних справ Української Народної Республіки (червень 1917 р. — квітень 1918 рр.). — К., 2008. — С. 17. 31 ЦДАВО України. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 28 зв. 32 Там само. — Арк. 24. 33 Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. — Т. 1. — К., 1996. — С. 233. 34 Там само. — Т. 2. — К., 1996. — С. 62. 35 Кудлай О. Б. Вказана праця. — С. 18–19. 36 ЦДАВО України. — Ф. 2592. — Оп. 2. — Спр. 67. — Арк. 36–37. 37 Там само. — Оп. 1. — Спр. 67. — Арк. 34. 38 Там само. — Арк. 49. 39 Лало В., Ферчук А. До історії становлення державної системи охорони промислової власності України // Інтелектуальна власність. — 2005. — № 6. 40 ЦДАВО України. — Ф. 1063. — Оп. 2. — Спр. 2. — Арк. 19 зв. 41 Винниченко В. Щоденник. — Т. 1. 1911–1920. — Едмонтон — Нью� Йорк, 1980. — С. 272. 42 Кучерук О. Київ 1917–1919. Адреси. Події. Люди: Художнє видання. — К.: Темпора, 2008. — С. 43. 43 Ковалевський М. При джерелах боротьби: Спомини, враження, реф� лексії. — Інсбрук, 1960. — С. 393 44 Кардиналовська Т. Невідступне минуле. — Київ — Нью�Йорк, 1992. — С. 70. 45 Ковалевський М. Вказана праця. — С. 393. 46 Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. — Т. 2. — С. 71. 47 ЦДАВО України. — Ф. 2582. — Оп. 2. — Спр. 12. — Арк. 25. 48 Там само. — Ф. 1115. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 12. 49 Там само. — Арк. 8. 50 Там само. — Ф. 1064. — Оп. 1. — Спр. 1. — Арк. 234. 98 НАУКОВІ ЗАПИСКИ Випуск 43 51 Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России: Сравнитель� ное историческое исследование. — М., 1994. — С. 194–196. 52 Твердохлеб А.А., Шевырин В.М. Государственные служащие в России. 1722–1995: (Динамика социального статуса): Исторический очерк // Соци� альные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. — Сер. 5, История. — М.: ИНИОН, 1995. — С. 10. 53 ЦДАВО України. — Ф. 2199. — Оп. 3. — Спр. 11. — Арк. 26. 54 Шелухин С. Україна — назва нашої землі з найдавніших часів. — Дро� гобич: Бескид, 1992. — С. 57–58, 90. 55 Шаповал М. Минувшина і будучина української визвольної боротьби // Київська старовина. — 1993. — № 5. — С. 44. Василь Стрілець НЕВДАЛА СПРОБА «УКРАЇНІЗАЦІЇ» УРЯДУ (ПОЗИЦІЯ УКРЇНСЬКОЇ ПАРТІЇ СОЦІАЛІСТІВ# ФЕДЕРАЛІСТІВ У ПЕРШІ ДНІ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ ГЕТЬМАНА П. СКОРОПАДСЬКОГО) У статті розглядаються заходи Української партії соціаліс/ тів/федералістів щодо здобуття урядової влади у перші дні Ук/ раїнської Держави 1918 р. Vasyl’ Strilets’. Unsuccessful attempt of the government’s «ukrai/ nization» (the position of the Ukrainian socialists — federalists party in the first days of the Ukrainian state of getman Skoropadsky). The arti/ cle deals with the measures taken by the Ukranian Party of Socialist/Fe/ deralists to gain government power in the first days of the Ukrainian State in 1918. Прихід до влади внаслідок державного перевороту 29 квітня 1918 р. П. Скоропадського та формування ним уряду зумовили вихід на першорядну роль у політичному житті країни Української партії соціалістів�федералістів (УПСФ) як буржуазно�демокра� тичної за своєю суттю партії. Безпосередні учасники й очевидці тих подій приділили їм значну увагу як переломним і залишили чимало суперечливих та здебільшого упереджених свідчень. Так, за спогадами В. Андрієвського, С. Шемет — лідер Української хлі� боробсько�демократичної партії — партії, причетної до гетьмансь� кого перевороту, засуджував соціалістів�федералістів, які, на йо� го думку, «вбрали на себе білі рукавички і не хотіли забруднити 99 ІПіЕНД ім. І. Ф. Кураса НАН України
id nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-13007
institution Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
isbn 978-966-02-5322-3
issn XXXX-0021
language Ukrainian
last_indexed 2025-12-07T16:00:06Z
publishDate 2009
publisher Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України
record_format dspace
spelling Гай-Нижник, П.
2010-10-27T12:22:37Z
2010-10-27T12:22:37Z
2009
Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.) / П. Гай-Нижник // Наук. зап. Ін-ту політ. і етнонац. дослідж. — 2009. — Вип. 43. — С. 82-99. — Бібліогр.: 55 назв. — укp.
978-966-02-5322-3
XXXX-0021
https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/13007
У статті висвітлюється процес формування і становлення вищих органів державної влади в УНР за часів існування Центральної Ради (1917–1918 рр.).
Formation of national government bodies at Ukrainian National Republic (1917–1918 yy.). The process of formation of national government bodies at UNR at the time of Central Rada (1917–1918 yy) is elucidated in this article.
uk
Інститут політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф. Кураса НАН України
Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
Article
published earlier
spellingShingle Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
Гай-Нижник, П.
title Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
title_full Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
title_fullStr Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
title_full_unstemmed Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
title_short Становлення вищих державних органів влади в Українській Народній Республіці (1917–1918 рр.)
title_sort становлення вищих державних органів влади в українській народній республіці (1917–1918 рр.)
url https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/13007
work_keys_str_mv AT gainižnikp stanovlennâviŝihderžavnihorganívvladivukraínsʹkíinarodníirespublící19171918rr

Ähnliche Einträge