До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі

Інтерв’ю провідних учених-правознавців головному редакторові журналу «Право України»

Збережено в:

Бібліографічні деталі
Опубліковано в: :	Право України
Дата:	2009
Формат:	Стаття
Мова:	Українська
Опубліковано:	Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України 2009
Теми:	Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні»
Онлайн доступ:	https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/28675
Теги:	Додати тег Немає тегів, Будьте першим, хто поставить тег для цього запису!
Назва журналу:	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
Цитувати:	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі // Право України. — 2009. — № 10. — С. 4-37. — укр.

Репозитарії

Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine

_version_	1860221752397791232
citation_txt	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі // Право України. — 2009. — № 10. — С. 4-37. — укр.
collection	DSpace DC
container_title	Право України
description	Інтерв’ю провідних учених-правознавців головному редакторові журналу «Право України»
first_indexed	2025-12-07T18:18:05Z
format	Article
fulltext	4 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • © О. Святоцький, 2009 1. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу: Ви багато років досліджуєте пробле/ ми конституційного права і, зокрема, зарубіжних країн, визнаний фахівець у цій галузі. Темою нашого інтерв’ю, як відомо, є форма державного прав/ ління, адже, встановлюючи її відпо/ відну форму, в державі забезпе/ чується демократичний розвиток як останньої, так і суспільства. Зважаю/ чи на це, нашу бесіду хотілося б роз/ Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ Вступне слово головного редактора Якщо 1996 рік в історії Української держави ознаменувався вікопомною подією — прийняттям Конституції, яка чітко визначила курс на будівництво суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, то вже 2004 рік виявив політично непродумані й передчасні зміни до Основного Зако% ну, якими, власне, було спотворено всі складові організації влади, і, як наслідок, — хаос і безлад сьогодні в Україні. Саме цим зумовлено намагання вдосконалити чинну Конституцію України шляхом внесення до неї нових змін та доповнень або, навіть, і прийняття нової Конституції. Ключове і визначальне запитання у цьому процесі — як ефективно облашту% вати владу в Україні? Відповісти на це запитання, з точки зору більш ефективнішого функціону% вання влади, юридичний журнал «Право України» запросив на Всеукраїнський форум провідних учених%правознавців, фахівців з питань теорії і практики конституційного права, теорії держави і права, державного будівництва та місцевого самоврядування, державного управління та адміністративного права, судоустрою. Адже лише наука, глибоко обізнана з теорією та покладена на практику, спроможна осмислити і накреслити шляхи, бути дороговказом подальшого суспільно%політичного розвитку країни. Отже, розпочинаючи форум учених%правознавців щодо облаштування вла% ди, визначено головну, центральну тему — форми державного правління, адже без чіткого уявлення, розуміння і бачення форми правління процес консти% туційного реформування, як справедливо зауважує С. Серьогіна, виявляється позбавленим головного — чіткого бачення кінцевої мети та інструментів, що необхідні для її досягнення. 5• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ почати із з’ясування поняття форми державного правління. Що теорія і практика сучасного конституціо/ налізму розуміє під терміном «форма державного правління»? Які істо/ ричні витоки має цей термін? Якою є класифікація форм державного прав/ ління? Відповідь Володимира Шаповала: Поняття форми правління означає спосіб організації влади, який засвід% чує особливості компетенційних взає% мозв’язків між вищими органами дер% жави, що функціонально поєднані із законодавчою владою (парламент) і виконавчою владою (глава держави та уряд), а також унаочнює особливості побудови виконавчої влади та її функ% ціонування. Для класифікації форм правління вирішальне значення має виконавча влада, що розглядається з позиції оцінки її структурних і функ% ціональних характеристик. Загалом форму державного правління можна розглядати як своєрідний конститу% ційний спосіб життя сучасної дер% жави. Поняття форми державного прав% ління слід пов’язувати з новими істо% ричними часами, зі становленням теорії і практики конституціоналізму, хоча ще за феодальних часів для позна% чення єдиновладдя почали вживати термін «монархія». У свою чергу, тер% мін «республіка» для визначення держави, яка за своєю організацією ви% давалася антитезою єдиновладдю, вперше вжив у XVI ст. Н. Макіавеллі. Нині ці терміни вказують на дві відпо% відні загальні форми правління, хоча термін «республіка» не завжди засвід% чує реальну державну форму. Так, у Росії назву республіки має частина суб’єктів федерації. В певних постра% дянських країнах (Азербайджан, Гру% зія, Узбекистан, Україна) цей термін вживається у назві територіальних ав% тономій. Республіками також часто іменують територіальні утворення, які виникли внаслідок збройної агресії, анексії, сепаратизму тощо і не визнані як суверенні держави. У наші дні існують різні монархічні форми, але сучасною є парламентська, або парламентарна, монархія, станов% лення якої пов’язане з еволюцією державного ладу Великої Британії в ос% танній чверті XVIII — першій половині ХІХ ст. Притаманна парламентській монархії побудова державного меха% нізму послугувала за взірець для ще однієї сучасної форми державного правління — парламентської, або пар% ламентарної, республіки, вперше кон% ституйованої у Франції в останній чверті ХІХ ст. Відмінності між цими формами не є принциповими, тому як спільну для них назву часто вживають термін «парламентське правління». Сучасними також є президентська рес% публіка і змішана республіканська форми правління: перша була запрова% джена за змістом Конституції США 1787 р., друга походить від Конституції Франції 1958 р. Відповідні форми правління класифікуються шляхом з’ясування характеристик державного ладу, які є тими самими у певної части% ни країн світу. Поза цими характери% стиками кожна з класифікованих форм правління за умов різних країн вигля% дає багатоманітною. 2. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу: Які політико/правові або видові ознаки основних сучасних форм державного правління визначає теорія і практика конституційного права? При цьому хотілося б, щоб Ви виокремили особливості цих ознак у конституційній практиці в Україні. 6 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Відповідь Володимира Шаповала: До основних сучасних форм дер% жавного правління, як зазначалось, належать парламентська монархія і парламентська республіка, які за голо% вними ознаками є схожими. Часто для позначення цих форм вживається термін «парламентське (парламентар% не) правління». Парламентські рес% публіка і монархія розрізняються, насамперед, щодо формального похо% дження владних повноважень глави держави. Якщо президент здійснює повноваження на основі мандата, от% риманого за результатами виборів, то монарх владарює за власним правом, визначеним у порядку престоло% наслідування. Його влада не є похід% ною від волевиявлення іншого органу або виборчого корпусу. Проте в обох випадках повноваження глави держа% ви встановлені конституцією. Відповідні назви і терміни, а також похідні від них, вживаються в консти% туціях: «парламентарна форма правлін% ня» (Ефіопія), «парламентська монар% хія» (Іспанія), «парламентська рес% публіка» (Албанія, Греція), «республіка з парламентарним правлінням» (Бол% гарія) тощо. Парламентські форми правління насамперед притаманні роз% виненим країнам, адже ефективне функціонування механізму здійснення державної влади за умов прийняття та% ких форм відбувається тоді, коли суспільство має високий рівень полі% тичної організації, зокрема, характери% зується наявністю сталої партійної си% стеми. В інших країнах запровадження в конституційну практику засад парла% ментського правління спричиняє утво% рення «гібридних» форм, які передба% чають реальну участь глави держави у здійсненні виконавчої влади. Форма парламентської монархії на% явна в тих розвинених країнах, дер% жавний лад яких за нових історичних часів змінювався виключно шляхом еволюції. Іноді держава набувала відповідної форми після ліквідації авторитарного режиму (Іспанія). Пар% ламентськими монархіями є також держави, конституціями яких встанов% лено певні організаційні зв’язки з ко% лишньою метрополією, — Великою Британією. До деяких з них іноді засто% совується історична назва домініонів (Австралія, Канада і Нова Зеландія). У першій чверті ХХ ст. домініони разом із метрополією були визнані по% вноправними складовими імперії, а після створення об’єднання, відомого як Британська Співдружність Націй (згодом — Співдружність), вони стали його членами. Після Другої світової війни і з розширенням кола учасників такого об’єднання термін «домініон» в офіційному вжитку був замінений на термін «член Співдружності». Особливістю державного ладу колишніх домініонів є те, що номі% нальним главою держави визначений монарх Великої Британії. Однак від% повідні функції здійснює його фор% мальний представник, який має титул генерал%губернатора. Генерал%губер% натора за поданням «місцевого» уряду призначає монарх Великої Британії, зазвичай на визначений строк. При цьому взаємовідносини між генерал% губернатором, урядом і парламентом, а також організація парламенту та уряду в багатьох деталях змодельовані з британського досвіду. Такі ж особли% вості характеризують державний лад ряду країн басейну Карибського моря та Океанії (Багами, Барбадос, Нова Гвінея — Папуа, Ямайка тощо). Тут чинними є так звані конституції «вестмінстерського зразка», які вводи% лися в дію актами монарха Великої Британії водночас із проголошенням незалежності. Введення таких консти% туцій було загальною практикою у 7• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ процесі деколонізації, здійснюваної у другій половині XX ст. Більшість із них на сьогодні скасована, і відповідні незалежні держави запровадили різні республіканські форми. Парламентські форми державного правління різняться між собою за за% гальним порядком заміщення глави держави. Особливістю статусу монар% ха взагалі є наслідування його влади представниками правлячої династії. У парламентських монархіях порядок престолонаслідування, як правило, визначається конституціями. В основу цього порядку покладено право перво% родства, згідно з яким наслідує най% старша особа з так званої старшої лінії правлячої династії. Історично склали% ся три системи престолонаслідування. За салічною, або агнатичною, си% стемою наслідування здійснюється тільки чоловіками. Серед розвинених країн така система в наші дні прийня% та лише в Японії. За кастильською, або когнатичною, перевага надається чо% ловікам, хоча припускається насліду% вання престолу й жінками. Саме ця система протягом XX ст. була прийня% та у більшості європейських монархій, що засвідчило модернізацію їх суспільного і державного ладу. За австрійською, або змішаною, систе% мою жінки можуть здійснювати на% слідування тільки за умов відсутності претендентів на престол чоловічої статі. Відповідна система характери% зувала державний лад Російської імперії, починаючи з кінця XVIII ст. Конституції парламентських мо% нархій відносять вирішення питання про заміщення вакантного престолу за умов відсутності законних претен% дентів до компетенції парламенту. Наслідком вакантності престолу за певних умов (малолітство або непо% вноліття монарха, його тимчасова недієздатність та деякі інші) може бути встановлення регенства, тобто тимча% сового здійснення усіх або частини по% вноважень (владних правомочностей) монарха іншою особою чи групою осіб. Порядок встановлення і здійснення ре% генства зазвичай визначається консти% туцією та спеціальним регламентом, схваленим главою держави. Усунути монарха з престолу юридичними засо% бами практично є неможливим, але він може зректися внаслідок дії різних політичних чинників. Монарх може втратити престол у зв’язку з карди% нальними змінами державного ладу. Після Другої світової війни монархічні форми були відкинуті в Албанії, Бол% гарії, Греції, Італії та Румунії. Заміщення поста (посади) прези% дента у парламентських республіках здійснюється шляхом виборів і має особливості. В Албанії, Бангладеш, Греції, Ефіопії, Ізраїлі, Латвії, Мальті, Молдові, Туреччині, Угорщині, Чехії та деяких інших країнах президента оби% рають на спеціальному засіданні пар% ламенту — часто з його ж складу. В Ес% тонії президента обирає парламент, а в разі нерезультативності відповідної процедури — колегія виборців, до складу якої входять члени парламенту та особи, обрані представницькими ор% ганами місцевого самоврядування. В Італії президент обирається на спільному засіданні обох палат парла% менту. В цих виборах беруть участь і делегати, обрані обласними радами. У ФРН президента обирає спеціальна колегія, до складу якої входять у рівній кількості члени бундестагу і делегати, обрані законодавчими органами суб’єктів федерації. В Індії до складу колегії, що обирає президента, входять виборні члени обох палат парламенту і виборні члени законодавчих органів суб’єктів федерації, а в Пакистані — всі члени парламенту і законодавчих ор% ганів суб’єктів федерації. 8 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Вибори президента парламентом чи створеною на його основі колегією мають назву непрямих або багатосту% пеневих. У багатьох парламентських республіках президента обирають шляхом загальних і прямих виборів (Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Литва, Македонія, Словаччина, Сло% венія, Фінляндія). При цьому в кон% ституціях Болгарії та Ісландії прямо задекларована парламентська форма правління. Саме цим порядок обрання президента не може вважатися осно% воположною класифікаційною озна% кою парламентської республіки. Вирі% шальне значення для класифікації сучасних республіканських форм має ступінь організаційного і функціо% нального поєднання президента з виконавчою владою. Конституційна практика засвідчує наявність політико%правових ознак, які так чи інакше характеризують країни з парламентськими формами державного правління. До таких ознак належать: 1) побудова механізму здійснення державної влади на заса% дах так званого часткового «поділу влади», або навіть «змішування гілок влади»; 2) формування уряду парла% ментом (нижньою палатою) за участю глави держави, яка зазвичай є міні% мальною або номінальною; вирішаль% на роль у процесі формування уряду політичної партії чи коаліції партій, що має більшість у парламенті; 3) фор% мальні колективна і часто також інди% відуальна політична відповідальність уряду виключно перед парламентом; 4) реальна віднесеність виконавчої влади до уряду; 5) роль глави уряду як фактичного глави виконавчої влади. Ключовою ознакою парламент% ських форм державного правління є згадуваний частковий «поділ влади». За відповідних умов прийнято своє% рідну презумпцію формування уряду в цілому або переважно зі складу пар% ламенту (нижньої палати), точніше — з числа членів парламентської біль% шості. Іноді це прямо передбачається конституцією. Водночас тривалий час загальним правилом був принцип сумісності, за яким член парламенту, введений до складу уряду, зберігає мандат і статус члена парламенту. Концептуально вважалось, що така сумісність зумовлена фіксацією в ос% новних законах політичної відпо% відальності уряду перед парламентом. Уперше принцип чи навіть вимога сумісності були сформульовані у Ве% ликій Британії, де ще у ХІХ ст. для членства в кабінеті (уряді) вважалась необхідною наявність мандата члена парламенту. За прикладом Великої Британії принцип сумісності спри% йняли у більшості тогочасних євро% пейських монархій, а згодом — у бага% тьох парламентських республіках. Водночас часто конституційно умож% ливлювалося включення до складу уряду осіб, які не були членами парла% менту. Однак на сучасному етапі принцип сумісності мандата депутата і посади члена уряду не виглядає як імператив за умов парламентського правління. Зокрема, в конституціях Австрії, Люк% сембургу, Македонії, Молдови, Нідер% ландів, Словаччини, Суринаму, Таї% ланду та Фінляндії встановлено несу% місність депутатського мандата і поса% ди члена уряду. В Бельгії передбачене тимчасове зупинення дії мандата чле% на парламенту, призначеного міні% стром. Положення щодо зупинення дії мандата містять конституції Болгарії та Естонії. Дія депутатського мандата поновлюється, і відповідна особа посідає місце у парламенті після її звільнення від обов’язків члена уряду. Зазначені особливості змісту консти% туційного регулювання в названих 9• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ країнах засвідчують багатоваріант% ність явища сучасної державності. До ознак парламентських форм державного правління віднесено так званий парламентський спосіб утво% рення уряду й особливості політичної відповідальності уряду. Суть цього способу полягає в тому, що парламент (нижня палата) за певною участю гла% ви держави здійснює конституційно передбачені процедури щодо форму% вання і легітимації уряду. Парла% ментським також є спосіб, за якого главу або весь склад уряду призначає глава держави номінально без участі парламенту. Проте вирішення питань утворення уряду і, зокрема, відповідні дії глави держави детерміновані не юридичними чинниками, а особливо% стями представництва партійно%полі% тичних сил у парламенті. Провідником у процесі формування уряду є політична партія або коаліція партій, члени якої становлять біль% шість у парламенті. Сам же парламент відіграє роль своєрідного «засобу», із застосуванням якого позиція партії або партій більшості щодо складу уря% ду офіційно оформлюється. У зв’язку з такою роллю парламенту у багатьох випадках формального характеру набуває політична відповідальність уряду, яку він несе виключно перед парламентом. Умовною, звичайно, є можливість вираження недовіри уря% ду, який практично сформований біль% шістю у парламенті: для прийняття відповідного рішення потрібна знову ж таки парламентська більшість. Ключовою ознакою парламент% ських форм державного правління та% кож є реальна належність виконавчої влади до уряду. Історично безпосе% реднім носієм виконавчої влади ідео% логами «поділу влади» вважався монарх, і відповідні положення у XІX ст. містили майже всі конституції європейських монархій. У наші дні повноваження монарха, навіть якщо вони конституційно визначені або сприймаються широко, фактично від% несені до уряду, зокрема способом контрасигнування актів глави держа% ви. Вважається, що монарх вчиняє всі або майже всі офіційні дії (видає акти) за порадою глави уряду та інших його членів, які визнаються відповідальни% ми за такі дії. Значною мірою подіб% ним до статусу монарха є статус президента в тих парламентських рес% публіках, де він конституйований ли% ше як глава держави. Тому архаїчними і такими, що мають, власне, характер конституційних фікцій, є положення тих сучасних основних законів, за яки% ми виконавча влада належить монарху або монарх здійснює виконавчу владу (Бельгія, Данія, Люксембург, Нор% вегія). Формальними є конституційні положення, які передбачають вклю% чення монарха до складу уряду (Ні% дерланди). У ряді парламентських республік в Європі президент системно (структур% но) сполучений із виконавчою вла% дою, хоча, як правило, конституційно не визначений її носієм. В Австрії, Словаччині, Туреччині та Чехії статус президента визначається в розділах основних законів, присвячених орга% нізації виконавчої влади. В Ісландії за конституційною нормою президент здійснює виконавчу владу, але через міністрів. Відповідні конституційні положення засвідчують зв’язок прези% дента зі сферою виконавчої влади, який має лише формальний характер. Більш реальне системне сполучення глави держави з виконавчою владою відображене у ст. 104 Конституції Ту% реччини, згідно з якою президент має право «здійснювати контроль за ра% дою міністрів або скликати раду міністрів на засідання під своїм голо% 10 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» вуванням». У Чехії президент уповно% важений брати участь у засіданнях уряду, вимагати звіти уряду та його окремих членів, а також обговорювати з урядом чи його членами питання, які належать до їх компетенції. У Литві президент функціонально сполучений із виконавчою владою і є реальним її носієм, що є винятком для практики форми парламентської рес% публіки в Європі. Згідно зі ст. 84 Кон% ституції він «вирішує найважливіші питання зовнішньої політики і спільно з урядом здійснює зовнішню політику». При цьому передбачена відповідальність членів уряду як перед парламентом, так і перед прези% дентом, і уряд має складати повнова% ження перед президентом після виборів парламенту або у разі обрання самого президента. Водночас від% повідальність членів уряду перед пре% зидентом є, власне, умовною, адже він не має права на власний розсуд припи% няти їх повноваження. У частині парламентських респуб% лік в Європі конституційно закріплені порівняно широкі повноваження гла% ви держави, які він може здійснювати на власний розсуд і без контрасигну% вання. Наприклад, у Болгарії, Греції, Литві, Македонії, Молдові, Словач% чині та Чехії президент уповноваже% ний на власний розсуд повертати на повторний розгляд прийняті парла% ментом закони, а у Болгарії, Греції, Литві, Молдові, Словаччині та Чехії — ще й розпускати парламент (нижню палату). Розглянуті приклади щодо статусу президента засвідчують бага% томанітність конкретних проявів фор% ми парламентської республіки. За умов парламентського прав% ління центром організації та здійснен% ня виконавчої влади є уряд як ко% легіальний орган — кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, власне, уряд тощо. Саме уряд у теорії й часто на практиці визначають як найвищий ор% ган виконавчої влади. Головну роль в уряді відіграє його керівник — глава уряду, який у більшості країн має офіційний титул прем’єр%міністра. Не% залежно від титулу відповідна посадо% ва особа є фактичним главою виконав% чої влади. До того ж глава уряду зазви% чай є лідером (керівником) партії більшості, через яку він контролює парламент. Поєднання в одній особі такого обсягу влади зумовлює висо% кий авторитет посади глави уряду. Конституційна практика деяких парламентських республік, де замі% щення поста (посади) президента здійснюється шляхом непрямих вибо% рів, характеризується значними особ% ливостями. Зокрема, президент кон% ституційно визнаний носієм виконав% чої влади і зазвичай наділений порів% няно широкими повноваженнями. Основні закони Ботсвани, Доміники, Індії, Маврикії та Пакистану містять положення, за якими виконавча влада належить президенту або президент здійснює виконавчу владу. В Еритреї, Південно%Африканській Республіці і Суринамі президент визначений гла% вою уряду, причому в Еритреї та ПАР передбачена відповідальність членів уряду перед президентом. Саме прак% тикою відповідних країн спричинена класифікація прийнятих у них різно% видів парламентської республіки як «гібридних» форм, яким притаманні окремі ознаки президентської рес% публіки. Однією з основних сучасних форм державного правління є президентська республіка. Відповідний термін та похідні від нього іноді вживаються в конституціях: «президентська респуб% ліка» (Туркменистан), «республіка президентського типу» (Кіпр), «прези% дентське правління» (Еквадор). Кла% 11• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ сичним варіантом президентської рес% публіки вважається форма правління, запроваджена в США. Під впливом політичної та конституційної практики цієї держави форма президентської ре% спубліки була сприйнята у переважній більшості країн Латинської Америки. Водночас державному ладу цих країн притаманні суттєві особливості, які відрізняють його від згадуваного класичного варіанту. Особливості характеризують державний лад ряду пострадянських країн, форму правлін% ня яких кваліфікують як президентсь% ку республіку. Зазвичай відповідно кваліфікують і форму (форми) держав% ного правління, прийняту в більшості країн, що розвиваються. З другого боку, таку форму часто визначають як мо% нократичну республіку. Її якісними ознаками є умовність «поділу влади» і домінантна роль президента у здійс% ненні державного владарювання. Головними політико%правовими ознаками президентської республіки як форми державного правління є такі: 1) побудова механізму здійснення дер% жавної влади на засадах так званого жорсткого «поділу влади»; 2) належ% ність виконавчої влади виключно або з певними застереженнями до президен% та, пост (посада) якого заміщується шляхом загальних виборів; 3) уповно% важеність президента формувати уряд (призначати на посади у системі вико% навчої влади), політична відпові% дальність уряду лише або насамперед перед президентом. Названі ознаки по%різному відображені в конкретних президентських республіках. Сенс жорсткого «поділу влади» по% лягає в максимальному відокремленні органів законодавчої та виконавчої влади стосовно їх організації й діяль% ності, зокрема у дотриманні принципу несумісності мандата члена парламен% ту і посади члена уряду. В консти% туційній практиці США визнано, що президент, члени кабінету та інші по% садові особи в системі виконавчої вла% ди не мають права брати участь у засіданнях палат конгресу. Певним ви% нятком є послання президента до кон% гресу. В ряді президентських ре% спублік Латинської Америки встанов% лено, що члени утворюваної і очолю% ваної президентом урядової колегії (уряду), уповноваженої здійснювати виконавчу владу, можуть брати участь у засіданнях парламенту і в обговорен% нях, але без права голосу (Аргентина, Болівія, Бразилія, Еквадор, Перу, Уругвай, Чилі). Іноді вони зобов’язані надавати інформацію, відповідати або навіть звітувати у парламенті, що можна вважати формами відповідного контролю. В Гондурасі конституційно передбачена можливість інтерпеляції (запиту) депутатів до членів уряду. За логікою жорсткого «поділу влади», покладеного в основу Консти% туції США, формально виключається наявність у президента та в інших носіїв виконавчої влади права законо% давчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є протилежним прийнятому за умов парламентського правління, коли ініціювати законопроекти упов% новажені депутати й уряд як вищий орган виконавчої влади, і саме за уря% довою ініціативою приймають пере% важну більшість законів. Проте в усіх президентських республіках Латин% ської Америки встановлено право за% конодавчої ініціативи президента та (або) членів утворюваного ним уряду. Президент уповноважений ініціювати законопроекти у парламенті згідно з конституціями відповідних постра% дянських держав. Вираженням жорсткого «поділу влади» і однією з ознак президент% ської республіки, яка, зокрема, відріз% няє її від інших основних форм дер% 12 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» жавного правління, традиційно вважа% лась відсутність у президента повно% важення розпускати парламент. Ще ідеологами Конституції США це по% вноваження розглядалось як таке, що могло б деформувати побудовану ни% ми систему стримувань і противаг між органами законодавчої й виконавчої влади та зумовити визнання доміную% чої ролі виконавчої влади (президен% та). Вони стверджували, що не% наділення президента правом достро% кового припинення повноважень пар% ламенту «компенсується» відсутністю в останнього повноважень щодо виз% начення кадрового складу виконавчої влади, зокрема прав контролювати діяльність урядовців, які признача% ються президентом, і приймати рішен% ня про звільнення їх з посад. Водночас у деяких президентських республіках конституційно передбаче% но право президента розпускати пар% ламент. У Чилі президент може ре% алізувати таке право лише один раз протягом строку його повноважень, причому підстави розпуску парламен% ту не встановлені. В Перу та Уругваї повноваження парламенту (палат) мо% жуть бути достроково припинені за умов висловлення ним недовіри уря% ду, альтернативою чого є відставка уряду, а в Туркменистані — навіть без такої альтернативи. Конституцією Узбекистану визначено, що президент за погодженням із конституційним судом може достроково припинити повноваження парламенту в разі ви% никнення у його складі «нездоланних розбіжностей, що загрожують його нормальному функціонуванню, або неодноразового прийняття ним рі% шень, які суперечать Конституції» (ст. 95). Згідно зі змістом цитованого положення припускається трактуван% ня відповідного права президента як дискреційного. Стрижневою ознакою президентсь% кої республіки є належність виконав% чої влади виключно або з певними за% стереженнями до президента. У США лише президент сприймається як уособлення виконавчої влади, її безпо% середній носій. Стаття 2 Конституції містить припис, згідно з яким «вико% навча влада належить президенту Сполучених Штатів». Вважається, що всі органи, які здійснюють виконавчу владу, уповноважені президентом і діють, власне, на основі делегованих ним повноважень. Конституцією вста% новлено право президента «витребу% вати думку у письмовій формі від керівників виконавчих департамен% тів», тобто міністрів. Наведений при% пис послугував запровадженню прак% тики засідань кабінету. Водночас кабінет не можна сприймати як ко% легіальний орган: кожен із членів кабі% нету відіграє роль фактично помічни% ка президента. Тим самим відсутній колегіальний уряд, але є кабінет як до% радча структура при президентові. Положення про належність вико% навчої влади президенту або про її здійснення президентом у тій чи іншій редакції наявні в конституціях усіх президентських республік. Іноді пре% зидент узагальнено названий главою уряду (Аргентина, Колумбія, Нікара% гуа). В Грузії, Таджикистані, Туркме% нистані й Узбекистані він визначений як глава виконавчої влади, а в Таджи% кистані та Узбекистані — ще й як керівник (глава або голова) уряду. У статті 85 Конституції Болівії встановлено, що «виконавча влада здійснюється президентом спільно з державними міністрами». Схожі поло% ження містять основні закони Брази% лії, Венесуели, Коста%Рики, Панами, Перу й Уругваю. На відміну від США, де існування кабінету ґрунтується на тлумаченні 13• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ конституційного припису, в інших президентських республіках утворен% ня відповідного органу прямо перед% бачене основними законами. Такий орган, — власне, уряд, — має коле% гіальний характер, а його призначен% ням є здійснення виконавчої влади на основі повноважень, встановлених кон% ституцією або фактично делегованих президентом. Назва уряду є різною: кабінет міністрів, рада міністрів, уряд тощо. У деяких президентських рес% публіках запроваджено окрему посаду формального (номінального) керівника урядової колегії (Азербайджан, Арген% тина, Перу, Узбекистан). У постра% дянських країнах така посадова особа відіграє суто допоміжну роль при пре% зидентові як носієві виконавчої влади. Зокрема, вона не бере участі у форму% ванні уряду. За будь%яких умов реаль% ним керівником уряду є президент. У всіх президентських республіках прийнятий так званий позапарла% ментський спосіб формування уряду як колегіального органу (за умов його існування). У більшості відповідних країн усі призначення на посади членів уряду на власний розсуд здійснює президент, який приймає і рішення про звільнення. У США при% значення членів кабінету потребують затвердження сенатом, що не тягне їх політичну відповідальність перед палатою. Схожа практика щодо при% значення членів уряду існує в Грузії, Таджикистані та Узбекистані, причо% му в Таджикистані парламент уповно% важений затверджувати рішення президента й щодо звільнення членів уряду. Певна участь парламенту у формуванні уряду конституційно застережена в Азербайджані. Часто конституціями прямо зафіксована від% повідальність призначуваних виключ% но перед президентом. У ряді президентських республік передбачена відповідальність утворе% ного президентом уряду або (та) його окремих членів перед парламентом. В Аргентині політично відповідаль% ним визнаний лише керівник міні% стерського кабінету. Ця посадова осо% ба повинна щомісяця звітувати попе% ремінно перед кожною з палат парла% менту з питань управління державни% ми справами. Палата може висловити їй недовіру, що тягне відставку. Всі члени міністерського кабінету на початку кожної сесії звітують перед парламентом, однак можливість вис% ловлення їм недовіри у зв’язку з цим не передбачена. В Перу та Уругваї перед парламентом (палатами) несуть відповідальність уряд у цілому та його окремі члени. Парламент може висло% вити їм недовіру або відмовити в довірі, що є передумовою відставки. Приміт% но, що саме у згаданих та деяких інших президентських республіках (Болівія, Гватемала, Гондурас, Чилі) встановле% но вимогу контрасигнування актів пре% зидента. У розглянуті способи сполуча% ються ознаки президентської та парла% ментської республік, що є ще одним свідченням багатоваріантності вказа% них форм правління та явища форми державного правління взагалі. У пострадянських країнах відпо% відальність уряду перед парламентом є, власне, умовною. Так, в Азербай% джані парламент уповноважений вирі% шувати питання про довіру уряду. Але можливе рішення президента про відставку уряду конституційно не зумовлюється такою довірою або не% довірою. В Туркменистані парламент уповноважений приймати рішення про недовіру уряду, однак юридичних наслідків такого рішення для уряду не визначено. В Узбекистані відповідаль% ності кабінету міністрів перед парла% ментом не передбачено, однак він повинен складати повноваження пе% ред новообраним парламентом. 14 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Президентська республіка як фор% ма державного правління відома й конституційній практиці в Україні. Таку форму, власне, було прийнято за Конституційним Договором 1995 р. За його змістом Президент України був визначений, зокрема, «главою держав% ної виконавчої влади України» (ст. 19). Водночас передбачалось, що Президент України: очолює систему органів виконавчої влади; створює, реорганізує і ліквідує міністерства, відомства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади; призначає (затверджує) і звільняє з посад керів% ників цих органів; скасовує акти цент% ральних і місцевих органів виконавчої влади; здійснює зовнішню політику держави (ст. 24). Уряд — Кабінет Міністрів України — як центральний колегіальний орган виконавчої влади визнавався підпорядкованим Прези% дентові України і відповідальним пе% ред ним (ст. 29). Міністри та керівни% ки інших центральних органів вико% навчої влади були визнані відпові% дальними перед Президентом України (ст. 35). Згідно зі ст. 30 Прем’єр% міністр України мав організувати і ко% ординувати роботу Кабінету Мініст% рів України, діючи в межах, визначе% них Президентом України. Прийняття форми президентської республіки засвідчувало й те, що за Конституційним Договором не припу% скалась можливість розпуску Верхов% ної Ради України. Водночас цим актом не передбачалось усунення Президен% та України з поста за рішенням парла% менту. До особливостей прийнятої за Конституційним Договором форми правління віднесені й певні компе% тенційні зв’язки, що встановлювалися між парламентом і урядом. Так, Вер% ховна Рада України була уповноваже% на оголошувати вотум недовіри Кабінету Міністрів України чи окре% мим його членам, що призвело б до їх відставки (ст. 17). Як зазначалося, на% явність таких зв’язків засвідчує сполу% чення у конкретних випадках ознак президентської та парламентської рес% публік. До основних сучасних форм дер% жавного правління віднесена змішана республіканська. Іноді таку форму визначають як напівпрезидентську ре% спубліку, а також вживають терміни «парламентсько%президентська рес% публіка» або «президентсько%парла% ментська республіка». За наших умов саме термін «змішана республіканська форма державного правління» набу% ває офіційного звучання: представля% ючи 20 березня 1996 р. у Верховній Раді України проект нової Консти% туції України, Президент України у своїй доповіді для позначення запро% понованої у проекті форми правління вжив саме цей термін. Однак у жодній конституції, за змістом якої прийнято відповідну форму, не вживаються на% звані або інші терміни. Генеза зміша% ної республіканської форми правлін% ня пов’язана з Конституцією Франції 1958 р. Цю форму сприйняли ряд країн, зокрема більшість пострадян% ських (Білорусь, Вірменія, Казахстан, Киргизстан, Росія та Україна). Головними політико%правовими озна% ками змішаної республіканської форми державного правління є: 1) побудова механізму здійснення державної влади на засадах або жорсткого, або частково% го «поділу влади»; 2) так званий ду% алізм виконавчої влади і відсутність конституційного визначення президен% та як носія виконавчої влади; 3) по% літична відповідальність уряду перед парламентом, а в пострадянських краї% нах — і перед президентом; 4) консти% туційне закріплення функцій прези% дента як арбітра або (та) гаранта у пев% них сферах державної діяльності; 15• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ заміщення поста (посади) президента шляхом загальних виборів. Визначаль% ною характеристикою змішаної рес% публіканської форми правління є поєднання або навіть симбіоз головних ознак інших основних республікан% ських форм. На відміну від згадуваних «гібридних» форм державного прав% ління, це поєднання не є сумою таких ознак, і на його основі виникає нова якість, наслідком якої є наявність у ре% спублік зі змішаною формою певних власних ознак. За умов конкретних країн зі зміша% ною республіканською формою дер% жавного правління деякі з відповідних ознак сприйняті альтернативно. Насамперед по%різному побудовано механізм здійснення державної влади, проявом чого є різні підходи за зміс% том конституцій щодо сумісності або несумісності мандата депутата і поса% ди члена уряду. Так, у Франції консти% туційно зафіксована вимога несуміс% ності. У Португалії депутати, які при% значені членами уряду, не можуть здійснювати свої повноваження до за% вершення виконання функцій членів уряду. В Польщі та Румунії беззасте% режно визнана сумісність, а в Хорватії сумісність можлива лише за рішенням уряду. З другого боку, для постра% дянських країн є майже загальним правилом конституювання несуміс% ності мандата члена парламенту і посади члена уряду. Зазвичай прези% дент найбільш причетний до функціо% нування уряду в тих країнах, де вста% новлено несумісність мандата члена парламенту і посади члена уряду. Ступінь причетності президента до функціонування уряду прямо засвідчу% ють порядок вирішення питань кадро% вого складу уряду та особливості його політичної відповідальності. За умов змішаної республіканської форми дер% жавного правління прийнято, власне, різні способи утворення уряду з тією чи іншою участю парламенту у відпо% відних процедурах. При цьому чим ширшими є повноваження президента, зокрема у сфері виконавчої влади, тим вужчими є повноваження парламенту стосовно формування уряду і звільнен% ня його членів з посади. Існують суттєві відмінності щодо порядку вирішення кадрових питань між пост% радянськими та іншими країнами. Зок% рема, у пострадянських країнах роль президента у процесі формування уря% ду посилюється у зв’язку з відсутністю високоорганізованого партійно%полі% тичного представництва у парламенті. На відміну від інших країн зі змі% шаною республіканською та країн з парламентськими формами державно% го правління, де прем’єр%міністр звіль% няється з посади за власним волевияв% ленням або за наслідками вираження недовіри чи невираження довіри у парламенті, у пострадянських країнах він завжди може бути звільнений за рішенням президента, прийнятим на його розсуд. Крім того, президент мо% же звільняти інших членів уряду практично також на власний розсуд. Передбачене в деяких країнах подання прем’єр%міністра має формальний характер. Саме цим уряд несе політич% ну відповідальність перед президен% том. До того ж уряд повинен складати повноваження перед новообраним президентом. Водночас у пострадянських країнах прямо передбачена або фактично вста% новлена політична відповідальність уряду і перед парламентом. При% кладом може слугувати ст. 87 Консти% туції України, в якій визначено поря% док розгляду і вирішення Верховною Радою України питання про відпо% відальність Кабінету Міністрів Украї% ни. Згідно із загальним правилом, прийнятим у країнах зі змішаною рес% 16 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» публіканською і парламентськими формами правління, звільнення з по% сади прем’єр%міністра внаслідок вира% ження йому недовіри або з інших підстав має за результат відставку всього складу уряду. В інших країнах зі змішаною рес% публіканською формою, ніж постра% дянські, і за умов парламентського правління дієздатність уряду загалом пов’язана зі строком повноважень пар% ламенту. Відставка уряду або його ок% ремих членів може бути зумовлена наслідками політичної відповідаль% ності виключно перед парламентом. Президент уповноважений звільняти окремих членів уряду з інших підстав, ніж за наслідками такої відповідаль% ності, лише за поданням (ініціативою) прем’єр%міністра, що має реальний характер. Лише у Португалії є застере% ження, що президент на власний розсуд і без контрасигнування може припинити повноваження уряду, коли це «необхідно для нормального функ% ціонування демократичних інсти% тутів» (ст. 195 Конституції). Водночас у Франції на практиці склався інсти% тут фактичної відповідальності уряду перед президентом: найчастіше від% ставка уряду є наслідком відставки прем’єр%міністра, здійсненої за напо% ляганням президента і без будь%якого волевиявлення з боку парламенту. Ключовою або навіть основопо% ложною ознакою змішаної республі% канської форми державного правління є так званий дуалізм виконавчої вла% ди. Термін «дуалізм» стосовно вико% навчої влади сформулювали фран% цузькі автори для пояснення відпо% відних конституційних положень. Він означає «поділ» виконавчої влади між президентом і урядом, її «роздвоє% ність», «двоцентровість» тощо. Особ% ливості такого «поділу» в різних державах спричинили появу класифі% кацій самої змішаної республіканської форми правління. Якщо основні по% вноваження у сфері виконавчої влади належать президенту, цю форму часто класифікують як президентсько%пар% ламентську республіку. В разі ж зосередження відповідних повнова% жень в уряду — як парламентсько%пре% зидентську. Наведена класифікація ґрунтується на доволі абстрактних критеріях визначення обсягів повно% важень президента і уряду як носіїв виконавчої влади. На їх основі немож% ливо чітко розмежувати і встановити зазначені різновиди змішаної рес% публіканської форми. Основні закони, прийняті в країнах зі змішаною республіканською фор% мою державного правління, зазвичай містять змістові визначення уряду як носія виконавчої влади. Однак відповідні формулювання є неоднозначними, адже в конституціях відсутні приписи про здійснення вико% навчої влади президентом, її належ% ність президенту тощо. Пропорції ж «поділу» виконавчої влади між прези% дентом і урядом і роль уряду у відповідній сфері є різними. У постра% дянських країнах уряд, як правило, є органом, який організаційно залежить від президента і функціонально пов’я% заний з ним і навіть з його апаратом, а прем’єр%міністр — лише формальний чільник уряду. До того ж суспільно% політичні фактори, включаючи відсут% ність розвиненої партійної системи, не сприяють досконалій реалізації кон% ституційних положень стосовно уряду як органу виконавчої влади. Тому теза про дуалізм виконавчої влади тут має умовну значущість. В інших країнах значення уряду як складової держав% ного механізму порівняно вагоміше, він є самодостатнім органом виконав% чої влади. Про це свідчать визначені в конституціях компетенційні зв’язки 17• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ між парламентом, урядом і президен% том. Більш значущим є і статус прем’єр%міністра, який зазвичай є ре% альним главою уряду. У конституціях, що прийняті у країнах зі змішаною республікансь% кою формою державного правління, президент прямо не названий носієм виконавчої влади. Однак така його роль випливає з різних положень. У пострадянських країнах уряд зазви% чай перебуває під контролем прези% дента, що дістає вияв у змісті його по% вноважень. Так, Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр%міністра Ук% раїни міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в ме% жах коштів, передбачених на утриман% ня органів виконавчої влади (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Схожи% ми повноваженнями наділений прези% дент у Казахстані. У Білорусі, Вірменії та Казахстані президент за пропо% зицією (поданням) прем’єр%міністра визначає структуру уряду, а у Вірменії ще й встановлює порядок його діяль% ності. В Киргизстані президент на власний розсуд визначає структуру уряду, утворює і ліквідовує органи ви% конавчої влади, що не входять до скла% ду уряду. Контроль президента за діями уря% ду засвідчує і його вповноваженість скасовувати або зупиняти дію урядо% вих актів. Таке повноваження Прези% дента України встановлене п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України. Відпо% відні положення містять й основні закони Білорусі, Казахстану, Киргиз% стану й Росії. Згідно з п. 1 ст. 116 Кон% ституції України функції Кабінету Міністрів України можуть бути визна% чені не лише Конституцією та закона% ми України, а й актами Президента України. Частиною 3 ст. 113 передба% чено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Консти% туцією і законами України, актами Президента України. Керівна значу% щість актів президента щодо діяль% ності уряду конституційно визнана в інших названих країнах. Конституції, прийняті у постра% дянських країнах, часто передбачають безпосередню участь президента в ро% боті уряду. У Білорусі, Казахстані, Киргизстані та Росії президент може головувати на засіданнях уряду. При цьому в Білорусі уряд прямо визнано підзвітним, а в Киргизстані — підконт% рольним президенту. У Вірменії пре% зидент скликає і веде засідання уряду, а за його дорученням це може зробити прем’єр%міністр. Участь президента у здійсненні виконавчої влади і його співвіднесеність з урядом відображена у конституційних положеннях, які ре% гулюють сфери оборони, національної безпеки і зовнішньої політики. Це, зо% крема, стосується положення п. 3 ч. 1 ст. 106 Конституції України, відпо% відно до якого Президент України здійснює керівництво зовнішньополі% тичною діяльністю держави. В інших, ніж пострадянські, країнах зі змішаною республіканською фор% мою державного правління консти% туційний статус президента як носія виконавчої влади є менш виразним. Він не уповноважений скасовувати урядові акти, а акти самого президента не мають керівної значущості для уря% ду, діяльність якого ґрунтується на кон% ституції та законах. Як зазначалось, за% гальним правилом не передбачене пра% во президента за власним рішенням припиняти повноваження уряду або його окремих членів, що зумовлює відсутність політичної відповідаль% ності уряду перед президентом. Тим са% мим існують значні відмінності щодо змісту змішаної республіканської фор% ми правління в різних країнах. 18 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Свідченням таких відмінностей є також менший ступінь участі прези% дента в роботі уряду в інших, ніж пострадянські, країнах. У Польщі президент для вирішення питань «особливого значення» уповноваже% ний скликати засідання урядової ради. Її утворює, власне, уряд, що засідає під головуванням президента. Водночас конституційно застережено, що уря% довій раді не належить компетенція уряду. У сфері зовнішньої політики президент має взаємодіяти з главою уряду і компетентним міністром. У Хорватії за пропозицією президента уряд може проводити засідання для обговорення ініційованих главою дер% жави питань. За певних обставин пре% зидент уповноважений скликати засідання уряду під своїм головуван% ням. Основним законом передбачено, що президент й уряд взаємодіють у формулюванні та здійсненні зовніш% ньої політики. В Румунії президент може брати участь у засіданнях уряду, де обговорюються певні питання «національного інтересу». Його участь в інших засіданнях зумовлена запро% шенням (пропозицією) глави уряду. В усіх випадках, коли президент бере участь в урядових засіданнях, він голо% вує на них. У Португалії президент мо% же головувати в уряді на прохання йо% го глави. У більшості названих країн президент має реальні повноваження у сферах оборони і національної безпеки. Порівняно ширшими повноважен% нями щодо здійснення виконавчої влади наділений президент у Франції. Зокрема, він головує в уряді, хоча прем’єр%міністр за спеціальним дору% ченням може його заміщувати. Прези% дент підписує акти уряду, але водно% час значна частина актів президента контрасигнується урядом. Тим самим передбачається тісний взаємозв’язок з питань урядової діяльності між прези% дентом і прем’єр%міністром як своє% рідними партнерами. Однак на прак% тиці головну роль у вирішенні цих пи% тань часто відігравав президент. Роль президента щодо уряду і його глави зумовлена й поширеним серед політиків та юристів тлумаченням по% ложення ст. 21 Конституції Франції 1958 р., згідно з яким «прем’єр%міністр керує діяльністю уряду». Враховуючи те, що засідання уряду відбуваються під головуванням президента, здійс% нення прем’єр%міністром керівництва урядовою діяльністю (а не самим уря% дом) трактують як роботу щодо ре% алізації рішень уряду, а реальним керівником уряду вважають президен% та. Зауважимо, що відповідно до ч. 5 ст. 114 Конституції України Прем’єр% міністр України керує роботою Кабі% нету Міністрів України. Ще однією основоположною озна% кою змішаної республіканської форми державного правління є конституцій% не закріплення функцій президента як арбітра або (та) гаранта у певних сфе% рах державної діяльності. Відповідні положення основних законів, попри їх загальність і абстрактність, слугують посиленню ролі президента в меха% нізмі здійснення державної влади. У більшості випадків функції прези% дента як арбітра за їх конституційни% ми формулюваннями і спрямованістю є близькими до його функцій як гаранта. 3. Запитання Олександра Святоцького Володимиру Шаповалу: Враховуючи теорію і практику форми державного правління, ґрун/ туючись на історичному досвіді Української держави, обмежених традицій державотворення, стану багатопартійної роздробленості, не/ організованого суспільства, нарешті, менталітету українського народу, яку 19• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ б Ви вважали форму правління найбільш оптимальною для України? Відповідь Володимира Шаповала: Попри все, важливість вибору фор% ми державного правління для України не можна недооцінювати. Як зазнача% лось, форма правління — це своє% рідний конституційний спосіб життя держави, який впливає на соціум у цілому. Керуючись принципом народ% ного суверенітету, вибір форми прав% ління, включаючи коригування існую% чої форми, передбачає ревізію чинного Основного Закону України, обсяг і форми якої залежатимуть від характе% ру цього вибору. Наприклад, карди% нальна зміна існуючої форми прав% ління може спричинити прийняття нової редакції або нової Конституції України. Вибір форми правління вима% гає також ґрунтовних змін у галузево% му, конституційно%правовому законо% давстві. Достатньо вказати на те, що чинна виборча система на виборах на% родних депутатів є однією з юридич% них причин непрацездатності парла% менту, яка унаслідує значний негатив щодо функціонування державного ме% ханізму в цілому. При цьому вибір форми правління є виключно питан% ням доцільності, яке має вирішувати% ся на основі змісту принципу народно% го суверенітету. Жодних формально% юридичних аргументів на користь ви% бору для України якоїсь конкретної форми правління не існує. Кардинальна зміна існуючої форми державного правління не є ідеальним рішенням і може спричиняти певні ризики, пов’язані передусім з відсут% ністю реальних громадянського су% спільства і політичних партій, з адек% ватним такому становищу рівнем політичної культури населення, вклю% чаючи тих, хто здійснює державне уп% равління. Ці ризики можуть транс% формуватися у виникнення автори% тарних конструкцій влади, причому однаково «успішно» за умов прези% дентської чи парламентської респуб% ліки. З другого боку, не кращими за наслідками є ризики, пов’язані зі збе% реженням існуючих конструкцій і політичної практики, адже організа% ційний і функціональний безлад у владі може перейти у колапс. Тому видається доцільним скоригувати прийняту в Україні змішану республі% канську форму правління, критично запозичивши відповідні здобутки європейського конституціоналізму і спрогнозувавши можливі аберації цих здобутків за вітчизняних умов. Іншо% го, здається, не дано. 4. Запитання Олександра Святоцького Олександру Петришину: Україна всі роки свого існування є республікою. Причому, республіка/ нізм настільки глибоко увійшов до нашої свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Дис/ кусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для нашої держави. Отже, запитання: якою взагалі має бути форма правлін/ ня нашої держави? Відповідь Олександра Петришина: Форма правління чи спосіб органі% зації верховної влади в державі, спів% відношення вищих органів державної влади між собою, особливості їх фор% мування є провідним елементом форми держави. Вона відображає конфігу% рацію вищих органів державної влади, дає відповідь на запитання про те, як загальні функції держави щодо управ% ління суспільними справами розпо% діляються між ними, як саме форму% ються вищі органи державної влади і через які інститути суверенна воля 20 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» народу втілюється в життя. Власне, кожна держава є в цьому аспекті уні% кальною. Проте, враховуючи найти% повіші моделі інституційно%функціо% нальної організації вищих органів державної влади, традиційно виокрем% люють дві основні форми правління: монархічну і республіканську. Голо% вним є те, що у першому випадку носієм верховної влади в країні вважається монарх, а все населення країни — його підданими, у другому — джерелом влади визнається народ як співтовариство рівноправних грома% дян. Україна всі роки свого існування була і є нині республікою. Респуб% ліканізм настільки глибоко «вкорі% нився» в нашій суспільній свідомості, що про іншу форму правління взагалі не йдеться. Всі дискусії точаться виключно навколо того, яка модель республіканської форми правління є найкращою для України. Головним для визначення тієї чи іншої форми правління як президентської, парла% ментської чи напівпрезидентської рес% публіки є особливості відносин у сис% темі «президент — парламент — уряд», насамперед — хто (президент чи пар% ламент) формує уряд і перед ким із зазначених органів він відповідає. Іде% альної моделі немає і бути не може, у кожної з форм правління є свої пере% ваги і недоліки. Тому при виборі найбільш придатної моделі слід врахо% вувати широке коло критеріїв, що ха% рактеризують суспільство на кожному конкретному етапі його розвитку. Родоначальником та класичною моделлю президентської форми прав% ління є США. Вона передбачає наяв% ність лідера, котрий обирається всена% родно і, спираючись на підтримку виборців, формує і здійснює державну політику під свою відповідальність. Президент уособлює всю виконавчу владу, всі інші виконавчі органи роз% глядаються не більше як агенти глави держави, яким доручено здійснювати управління в певній сфері суспільного життя. Посада прем’єр%міністра або взагалі відсутня (як у США) або зве% дена до рівня «адміністративного» прем’єра (як у Бразилії чи Аргентині). Проте США — невелика федеративна країна зі значним обсягом суверенних повноважень суб’єктів федерації, яка потребує внаслідок персоналізації влади. Як противага сильній владі у США ефективно функціонує сильне громадянське суспільство — близько 70 % громадян є членами тієї чи іншої корпорації. Гарантією від узурпації влади в президентській республіці слугують й політичні традиції, насамперед — стабільна партійна сис% тема. За Конституцією США кожна влада за такої моделі правління нібито існує окремо, відділена від іншої. Внаслідок цього президентська систе% ма, спираючись на «жорсткий» поділ влади, здатна породжувати небезпеку «однакової легітимності» президента та парламенту: попри всю потужність своїх повноважень, президент США може потрапити у складну ситуацію без підтримки більшості представ% ників власної партії в конгресі при прийнятті законів та інших важливих рішень. Це призводить до «маятнико% вої» зміни в державному механізмі домінування глави держави доміну% ванням парламенту. Проте недоліки цієї конституційної моделі правління в США нівелюються розвиненою су% довою практикою і прагматичним раціоналізмом політиків. Парламентська республіка — не надбання європейського конституціо% налізму. Тому вона може існувати ли% ше за наявності тривалого досвіду функціонування представницьких ус% танов, усталеної багатопартійності, 21• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ розмежування «реальних» і «номі% нальних» повноважень вищих органів держави та посадових осіб тощо. Така модель передбачає високий рівень політичної та правової свідомості, міцну «політичну пам’ять» суспіль% ства, що унеможливлює відверте мані% пулювання суспільною думкою з боку лідерів політичних партій. Вона пе% редбачає роль глави держави не як керманича, а насамперед — символ єдності нації, авторитетний гарант не% ухильного дотримання усіма політич% ними гравцями вимог конституції. На% решті, парламентарна республіка спи% рається на найголовніше — політично структурований представницький ор% ган, що діє в умовах повної прозорості за чіткими, формалізованими юридич% ними процедурами. За інших умов парламентська республіка може бути вкрай нестабільною. Відомо, що після закінчення Другої світової війни в Італії змінилось близько 60 урядів. Порівняння наведених характеристик за станом речей і можливостями під% тримання політичної стабільності в Україні дає підстави для сумного вис% новку — до парламентарної республі% ки ми поки що не готові. 5. Запитання Олександра Святоцького Олександру Петришину: Нині багато фахівців звертаються до аналізу такої доволі нової форми правління, як змішана республіка. Власне, саме така форма правління закріплена чинною редакцією Кон/ ституції України та запропонована у президентському проекті консти/ туційних змін. Причому висловлю/ ються різні думки щодо її оцінки та можливості використання в Україні. Інколи доводиться спостерігати абсо/ лютно протилежні думки з цього при/ воду. Не могли б Ви більш детально її охарактеризувати? Відповідь Олександра Петришина: Якщо врахувати все згадане вище, то для України найбільш прийнятною формою правління залишається напів% президентська республіка. Це, дійсно, відносно нова форма правління. І голо% вним чинником виникнення змішано% го республіканського правління була хронічна політична нестабільність чет% вертої Французької республіки, адже лише за 14 останніх років перед кон% ституційною реформою змінилось 20 урядів. Спочатку вона оцінювалась фахівцями як «неправильна», але та% ких форм правління ставало дедалі більше — Фінляндія, Португалія, Польща, Румунія, Росія, Білорусь, Вірменія, Казахстан та інші країни. Звичайно, змішана республіка — це певний відступ від класичного парла% ментаризму, але вона є більш гнучкою, ніж попередні, оскільки об’єднує елементи президентської та парла% ментської форм правління. Як зазна% чав відомий французький консти% туціоналіст М. Дюверже, змішана рес% публіка є синтезом кількох форм правління, узагальнює історичний досвід французького бонапартизму, американського президенціалізму й британської концепції сильного пре% м’єр%міністра. Більшого відступу від традицій парламентаризму євро% пейські країни собі не дозволяють — тому на європейському континенті сьогодні немає взагалі «чистих» пре% зидентських режимів. Президентська влада при змішано% му правлінні може бути сильною, навіть сильнішою, ніж у президент% ській республіці, адже у змішаній формі президент є ще й гарантом кон% ституції, суверенітету, територіальної цілісності та правонаступництва дер% жави, наділяється арбітражними по% вноваженнями щодо забезпечення уз% годженості діяльності окремих гілок 22 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» державної влади. Щоправда, для цього президентській партії слід вигравати двоє виборів підряд — президентські та парламентські. До речі, змішана форма правління не випадково отри% мала поширення у транзитних країнах «молодої демократії», які тільки вий% шли з тенет авторитаризму та розви% ваються в напрямі цінностей євро% пейського конституціоналізму. Зумовлена вона й власним досві% дом функціонування української дер% жави, якщо враховувати різні моделі правління, які пропонувались у кон% ституційних проектах, «боротьбу за повноваження» між різними гілками влади, яка завершилась досягненням певного компромісу у вигляді саме змішаної форми правління. Інша річ, що змішана форма правління, відоб% ражена у нинішньому тексті Консти% туції, підлягає удосконаленню, але навряд чи Україні сьогодні потрібні радикальні зміни у цьому питанні, які можуть спричинити додаткові пробле% ми для держави та суспільства, зумов% лені перелаштуванням функціонуван% ня усього державного механізму. Як відомо, за Конституцією 1996 р. Україна отримали «сильний» парла% мент і «сильного» президента, що забезпечувалось за допомогою «слаб% кого» уряду, який, залишаючись під% звітним і відповідальним перед обома політичними гравцями, відправлявся у відставку щоразу, коли протистоян% ня між ними досягало апогею. Однак така ситуація не могла тривати довго: конституційна реформа 2004 р. була спрямована на зміцнення позицій пар% ламенту та уряду. Після оновлення персонального складу органів вико% навчої влади, що відбулося протягом 2004 р., глава держави зіткнувся з тим, що його компетенція не дозволяє са% мостійно втілювати в життя власну програму дій. Посада прем’єр%міністра за нової конфігурації державного механізму та наявності більшості у парламенті став відігравати не менше значення, ніж президент, а в економіч% ній сфері навіть переважати його. З другого боку, прем’єр%міністр вия% вився позбавленим підтримки з боку голів місцевих державних адмініст% рацій, адже право щодо їх призначен% ня було збережено за президентом. То% му коли зараз говорять про дисбаланс в організації державної влади, то ма% ють на увазі саме недостатньо проду% мані результати проведеної консти% туційної реформи. Адже змішана фор% ма правління аж ніяк не передбачає багатоканальність формування уряду, який за своєю природою має бути цілісним та згуртованим. Тож май% бутнє конституційного реформування лежить у площині подальшого удоско% налення існуючої напівпрезидентської форми правління в напрямі до загаль% новизнаних усталених у Європі, насамперед П’ятою республікою у Франції, стандартів функціонування державного механізму в сучасній де% мократичній правовій державі. 6. Запитання Олександра Святоцького Світлані Серьогіній: Як відомо, однією з особливостей змішаної республіки є дуалізм вико/ навчої влади. Що він означає? У чо/ му полягають його особливості? Відповідь Світлани Серьогіної: Так, однією з особливостей зміша% ної республіки є біцефальний характер виконавчої влади — існування двох керівних центрів виконавчої влади — президента і глави уряду, яка здійс% нюється урядом за одночасної наяв% ності певних виконавчих за своєю юридичною природою повноважень у президента. Конституції таких рес% публік містять визначення уряду як 23• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ суб’єкта виконавчої влади, а щодо пре% зидента — таке положення не прямо передбачено. Юридична природа ви% конавчих повноважень президента (поряд із представницькими, арбітраж% ними тощо) випливає з системного аналізу конституційних положень і може бути різною. Значення уряду зу% мовлюється його становищем як само% достатнього колегіального органу ви% конавчої влади. Відповідно, й досить вагомим є становище прем’єр%міністра, який виступає главою уряду й має значний обсяг владних повноважень. Проте «дуалізм» виконавчої влади в змішаній формі не означає, що різні сегменти виконавчої влади підпоряд% ковуються різним центрам — президен% ту або уряду, а свідчить, насамперед, про можливість зміни внаслідок полі% тичного чинника певних циклів функ% ціонування державного механізму — президентського або парламентського («співіснування влади»). У разі пере% моги на парламентських виборах політичної партії, яка підтримує прези% дента, уряд фактично формується пре% зидентом, коли на парламентських ви% борах перемагає опозиційна президен% ту політична партія — парламентом. Варто нагадати, що «співіснування вла% ди» — не лише теоретична конструкція. Таке співвідношення політичних сил підтверджується і французьким до% свідом (1986–1988 рр., 1993–1995 рр., 1997–2002 рр.). Нині Франція функ% ціонує за іншим «партійно%президент% ським» циклом, однією з причин чого стали конституційні зміни 2000 р., на підставі яких строк повноважень пре% зидента скорочено з семи до п’яти ро% ків. За чинним законодавством цієї держави і президент, і депутати ниж% ньої палати французького парламенту обираються на однаковий строк, а їх вибори проходять майже одночасно. Така зміна спричинила зміцнення по% зицій президента і зробила імовір% нішим установлення президентського циклу організації державної влади. 7. Запитання Олександра Святоцького Аурелу Георгіці: Незважаючи на те, що Володи/ мир Шаповал у своїй відповіді дещо торкнувся питання політико/правових ознак парламентської республіки, тим не менш, до Вас запитання такого зміс/ ту: в чому полягають характерні особ/ ливості та видові ознаки парламентар/ ної форми державного правління? Відповідь Аурела Георгіци: Історично парламентарна форма правління спочатку отримала визнан% ня й розвиток у Сполученому Коро% лівстві, а згодом поширилась по всій Європі. Первісна британська модель піддалася таким суттєвим змінам, що на сьогодні не існує парламентської форми правління в тому розумінні, в якому вона існувала навіть у ХІХ ст. У найбільш узагальненому вигляді парламентарній формі (системі) прав% ління властивий м’який поділ влади або співпраця гілок влади, при цьому управління державними справами забезпечується співпрацею виконав% чої та законодавчої влади через посе% редництво уряду (Кабінету Мініст% рів), який несе відповідальність перед парламентом. Оскільки до цього часу у фаховій літературі немає дефініції цього різно% виду форми правління, яке було б сприйняте більшістю авторів, на нашу думку, найдоцільніше буде характери% зувати його шляхом виділення роз% пізнавальних ознак. На основі аналізу конституційних положень і доктри% нальних поглядів, які існують у кон% ституційному праві, можна окреслити такі характерні риси парламентарної форми (системи) правління. 24 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» 1. Проголошення принципу полі% тичного верховенства парламенту. Ос% новні закони майже всіх парламентар% них держав проголошують так чи інак% ше парламент органом держави, який представляє інтереси народу. Так, п. 1 ст. 38 Основного Закону ФРН прого% лошує депутатів Бундестагу представ% никами всього народу. Аналогічні формулювання зафіксовані в консти% туціях Греції (п. 2 ст. 51), Португалії (ст. 150), Фінляндії (§ 2 Форми правління), Латвії (ст. 64), Македонії (ст. 61), Молдови (ст. 60). Отже, будь% яка установа у системі вищих органів влади повинна бути або поставлена у залежність від парламенту, або збе% рігати політичну нейтральність. Так і відбувається, у будь%якому разі з фор% мальної точки зору. 2. Наявність посади прем’єр%мі% ністра та уряду як самостійного коле% гіального органу, наділеного широки% ми владними повноваженнями. Так, ст. 81 Конституції Греції визначає, що урядом є Рада міністрів, яка скла% дається з Прем’єр%міністра та мініст% рів. А пункт 1 ст. 69 Конституції Австрії містить такий припис: «Здійс% нення вищого управління справами Федерації… доручається Федерально% му канцлеру, віце%канцлеру та іншим федеральним міністрам. Вони утворю% ють у своїй сукупності Федеральний уряд, який очолюється Федеральним канцлером»). Уряд формується тільки парла% ментським шляхом з числа лідерів партії, яка має більшість у нижній па% латі. Участь глави держави — прези% дента — у формуванні уряду має суто номінальний характер. Так, згідно з ч. 2 ст. 92 Конституції Італії Прези% дент Республіки володіє правом при% значення Голови Ради міністрів і, за пропозицією останнього, міністрів. Але відповідно до ч. 1 ст. 94 Уряд по% винен отримати підтримку обох палат Парламенту. Так само станеться і з відставкою уряду. Наприклад, якщо в італійському парламенті розпадеться партійна коаліція і сформується нова правляча група фракцій, це призведе до призначення нових міністрів. Авст% рійська конституція вказує, що прези% дент приймає рішення про відставку федеральних міністрів за пропозицією канцлера (ст. 70). Отже, в парламен% тарній республіці при дотриманні ре% жиму конституційної законності правління завжди має партійний ха% рактер. Мабуть не випадково у держа% вознавчій літературі зарубіжних країн парламентарні форми правління часто визначаються як «правління партії», «партійна державність». 3. Відсутність у глави держави зна% чущої політичної влади. Президент як глава держави у парламентарній рес% публіці не є самостійним учасником політичного процесу: зміст рішень, які приймаються ним, не залежать від нього, а визначаються, як правило, політичними відповідальними органа% ми — парламентом, урядом, міністра% ми. Так, кожний акт, який видається президентом, стає чинним і підлягає виконанню за умов його контрасиг% нації (contr — зустрічне; assignation — підписання) прем’єр%міністром на до% кументах загальнополітичного змісту або міністром, коли акт глави держави зачіпає відповідну галузь управління. Глава держави парламентарної рес% публіки формально наділяється знач% ними повноваженнями, але на прак% тиці не чинить майже жодного впливу на здійснення державної влади. Зокре% ма, участь президента у законодавстві є формальною: він не володіє правом відкладального вето на рішення парла% менту. Він не має права також само% стійно запропонувати референдум, а тим паче визначити зміст питань, які 25• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ ставляться на голосування. Будь%яка дія президента, включаючи розпуск парламенту, може бути здійснена та% кож тільки зі згоди уряду. Символіч% ною є і участь президента у зовнішній політиці держави, адже зміст міжна% родних договорів, рішення про дипло% матичні представництва держави при% ймають прем’єр%міністр і керівник зовнішньополітичного відомства. Гла% ва держави у парламентарній рес% публіці є політично нейтральною посадовою особою (наочний при% клад — монархи Великої Британії, Швеції та Японії). 4. Принцип політичної відповідаль% ності уряду перед парламентом. У пар% ламентарній республіці уряд, міністри несуть відповідальність тільки перед парламентом (як правило, перед ниж% ньою палатою), в усіх без винятку пар% ламентарних державах у конституціях закріплюється інститут політичної відповідальності уряду. Традиційно вважається, що, наприклад, відхилен% ня парламентом важливого урядового законопроекту або іншої важливої пропозиції становить вотум недовіри. Резолюція про довіру пропонується самим урядом. Він наполягає: якщо законопроект не буде прийнятий, уряд піде у відставку. Це спричиняє достро% ковий розпуск парламенту і нові вибо% ри, що не завжди влаштовує депутатів. Отже, загрожуючи відставкою, уряд домагається прийняття потрібних йо% му законів. Основний Закон ФРН, на% приклад у ст. 67, встановлює, що Бун% дестаг може висловити недовіру Федеральному канцлеру, але лише за умов обрання більшістю голосів на% ступника. 5. Зростання ролі голови уряду, який визначає його політику — одна із сучасних тенденцій розвитку системи взаємовідносин вищих органів держа% ви у парламентарній державі. Пре% м’єр%міністр стає зосередженням усієї державної діяльності. Про це свідчать такі факти: прізвище прем’єр%мініст% рів Індії Д. Неру, І. Ганді, Р. Ганді зна% ють у всьому світі, тоді як прізвища президентів, які були при урядах цих діячів, мало відомі. Аналогічно небага% то людей можуть назвати прізвища у недалекому минулому президента ФРН Р. Герцога, тоді як ім’я канцлера Г. Коля відоме багатьом. З%поміж інших характерних особ% ливостей парламентарних держав у зарубіжному державознавстві виділя% ють ще такі, як: невідповідальність глави держави (конституції Греції та Італії, зокрема, формулюють цей принцип); наділення глави держави резервною функцією (у разі відставки канцлера, розпуску Бундестагу у ФРН; але чи не найбільш розгорнутий вираз знайшла ця ідея в Конституції Греції). Парламентарна система — менш поширена форма правління, ніж прези% дентська республіка. На сьогодні парла% ментарними державами є такі: Австрія, Велика Британія, Греція, Болгарія, Бельгія, Данія, Естонія, Ізраїль, Індія, Ірландія, Ісландія, Ліван, Італія, Туреч% чина, Угорщина, ФРН, Чехія, Швеція, Японія та деякі інші. Головну перевагу парламентської системи зазвичай вбачають у найбільш тісному зв’язку з принципом народного представництва. Політичний спектр країни репрезентований і структурова% ний через уряд партійної більшості (поділяється на партійну більшість і меншість). Парламентська модель є найбільш природною і такою, що втілює ідеали партійного правління. Другий момент — при справжній бага% топартійній системі (10–12 досвідче% них політичних партій) парламентська форма правління забезпечує оптималь% ну парламентську більшість у вигляді коаліційного уряду. Ще одна перевага 26 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» парламентської системи правління — це забезпечення єдності дій виконавчої та законодавчої влади, повної підтрим% ки законодавчих ініціатив уряду. Водночас недоліки парламентської си% стеми є продовженням її достоїнств. Насамперед, складно забезпечити плід% ну роботу коаліційного уряду. Неста% більність коаліцій у парламентських системах призводить до частої зміни урядів і несталості політичної системи в цілому (характерний приклад — Італія). Політичні уряди пов’язані пев% ною ідеологією, тому не можуть своєчасно відреагувати на виклики суспільства. Під час кризи відчувається нестача повноважень. Нарешті, у пар% ламентських системах існує парадок% сальна тенденція приниження ролі парламенту і часто уряд узурпує зако% нодавчу владу. Як бачимо, парламент% ські системи мають позитивні й нега% тивні риси: в одних випадках вони забезпечують демократію, в других — ведуть до її згортання. В останньому випадку єдиний правильний шлях — зміна форми правління. 8. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху: З Вами хотілося б з’ясувати пи/ тання щодо президентської респуб/ ліки, яка, як відомо, є різновидом республіканської форми правління. Які головні риси, ознаки президент/ ської республіки? Особливо хотілося б з’ясувати при цьому як позитивні, так і негативні риси цієї форми державного правління. Відповідь Марка Орзіха: При визначенні форм правління за% звичай надається особливе значення порядку заміщення поста глави держа% ви — виборність та її різновиди, зокре% ма прямі вибори населенням, народом чи парламентом, або спадковість. Насправді головним критерієм щодо виокремлення взагалі сучасних форм правління та різновидів республі% канської форми правління є взаємо% відносини парламенту, глави держави та уряду. Такий підхід обґрунтований не лише теоретико%історичними дово% дами, а й практично%політичними (інструментальними), на що орієн% тується друга частина Вашого запитан% ня, та що дає змогу визначитися щодо ефективності державного керівництва, дієвості державного механізму, опти% мального співвідношення держави з громадянським суспільством, люди% ною, що особливо важливо в умовах визнання людини найвищою соціаль% ною цінністю, та оцінки діяльності держави саме під таким кутом зору. При цьому підході основними рисами, ознаками президентської рес% публіки є перш за все самостійність кожної гілки (галузі) влади — законо% давчої, виконавчої, судової. Тут жорст% ко діє принцип поділу влади, відомий конституційній теорії ще з доктрини Ш. Монтеск’є (середина ХVІІІ ст.). Його головна ідея — повна рівновага, незалежність і навіть відокремленість гілок влади, що не означало їх безмеж% ність (щодо функцій, повноважень, компетенції, говорячи сучасною мовою). Навпаки, за Ш. Монтеск’є, жодна влада не може втручатися в компетенцію іншої, але ж кожна з них, захищаючи себе від можливого втру% чання, має контролювати та стримува% ти іншу владу, запобігаючи переви% щенню повноважень, зловживанню владою. Напрацьована французьким юристом теорія взаємного зрівнова% ження «поділених гілок влади», стри% мувань і противаг гілок влади знайш% ла своє нормативне закріплення у багатьох сучасних конституціях, до речі, й у парламентських, змішаних (президентсько%парламентських та парламентсько%президентських). 27• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ Прикладом може бути Конституція України, де у ст. 6 проголошено, що «державна влада в Україні здійс% нюється на засадах її поділу на законо% давчу, виконавчу та судову». Однією з цих «засад» є принцип стримування та противаг у компетенційних зв’язках державних органів різних гілок влади. З урахуванням цього, зазвичай відокремлюють «жорстку» систему поділу влади, що притаманна прези% дентській республіці. Тут кожна гілка влади має вирішальну для її дієвості самостійність не лише щодо власної компетенції, а й щодо легітимації, отримання влади. Зокрема, глава держави — прези% дент обирається безпосередньо насе% ленням, має великий обсяг повнова% жень майже в усіх сферах життя держави і суспільства — закріплені в конституції та законах і так звані «при% ховані», «припущені», що зв’язані з виконанням його конституційних по% вноважень. Президент — глава держа% ви, глава виконавчої влади, головноко% мандувач збройними силами держави. При цьому уряд формується у поза% парламентському порядку, його очо% лює президент. Міністри є фактично помічниками президента стосовно виконання його функцій, вони не підзвітні парламенту, який не може їх звільняти з посади або призначити на посаду. Водночас парламент є єдиним органом законодавчої діяльності. Ніхто, навіть президент з його вели% ким обсягом повноважень, не має пра% ва, за винятком права відкладального вето щодо законів, втручатися в діяльність законодавчого органу, хоча на практиці він користується можли% востями такого втручання через що% річні послання, лобістські можливості, зокрема через своїх однопартійців. Президент не може розпустити парла% мент, а парламент може притягнути до конституційної відповідальності пре% зидента або його міністрів тільки через спеціальну достатньо складну проце% дуру імпічменту. Але ж при всій самостійності гілок влади система стримувань і противаг змушує кожну галузь влади «оглядати% ся» на іншу галузь. Наочним прикла% дом є судова влада, що єдина здійснює правосуддя, але ж у формуванні судо% вого корпусу беруть участь президент та парламент, а суд, здійснюючи право% суддя, вирішує, на думку відомого аме% риканського юриста П. Фронда, питан% ня «конституційного порядку, поділу державної влади та її обмеження». Все це, так би мовити, класичні ознаки президентської республіки, що можуть по%різному виявлятися у су% часних державах. Щодо співвідношення позитивних і негативних рис цієї форми державного правління, то зазвичай визначається історичними традиціями та сучасними умовами життя суспільства і держави, сприйняттям визначених особливо% стей президентської республіки не лише населенням, а й політичними елітами. Тут існує ще одне застережен% ня: не сприймати догматично досвід США. Я достатньо знаю державне життя та правову систему США, пра% цював та був керівником кількох українсько%американських програм, але ж було б помилкою вважати мене прибічником взагалі американського образу державного і суспільного жит% тя. При цьому, заради справедливості, слід визнати досконалість президент% ської форми правління у США з не менш досконалою системою стриму% вань і противаг, що вдалось, викори% стовуючи класичні європейські кон% ституційні доктрини, сконструювавши належні страхові механізми щодо неможливості переродження прези% дентства в авторитаризм або тоталіта% 28 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» ризм, виключення можливості замаху на культ Права та Конституції, за якою та конституційними традиціями жорстко організовано державний ме% ханізм. Саме одному із засновників американської Конституції Т. Джеф% ферсону належить застереження: «Не просіть Бога про те, що може дати Кон% ституція». Якщо ж абстрагуватися від амери% канського досвіду, то доводиться пого% дитися з висновками багатьох юристів і політологів про неефективність пре% зидентської форми правління. Із 168 держав, що були предметом дослі% дження, рівень життєвості парламент% ських демократій у три рази переви% щує президентські. Така тенденція підтверджується й у 93 державах світу, що отримали незалежність у період 1945–1979 рр. 52 держави свого часу президентську форму влади, не дійш% ли до стадії стійкої демократії. Якщо не враховувати постсоціалістичний світ, то президентські системи частіше обирають латиноамериканські та аф% риканські держави з важким вантажем соціально%політичних колоніальних проблем, колишні британські колонії та островні міні%держави. Наведені висновки не можна абсо% лютизувати, не враховуючи конкретну історичну ситуацію, особливості полі% тичного життя. Так, майже не викли% кає заперечень твердження про те, що президентська форма правління є більш динамічною, прийняття рішень, особливо в умовах будь%яких суспіль% них викликів, криз, зовнішньополі% тичних обставин екстраординарного порядку, наприклад необхідності використання антитерористичних за% собів тощо, є більш оперативним, ціле% спрямованим. Перевага цієї форми правління виявляється у суспільствах з недостатнім ступеням суспільної взаємодовіри, нестабільних ідеологіч% но, зі слабкою партійно%політичною системою, а також за необхідністю проведення масштабних реформ із подоланням відкритого або прихова% ного супротиву новим формам еконо% мічного або політичного життя. 9. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху: Сучасне конституційне право зару/ біжних країн розрізняє такі різновиди президентської республіки: президент/ сько/монократичну, президентсько/ партократичну та президентсько/мілі/ тарну. В чому полягають їх особли/ вості та відмінності? Відповідь Марка Орзіха: Так, можлива й така класифікація президентської форми правління, але ж її вади полягають у відсутності єдиного критерію, підстави запропо% нованої класифікації. Тут є елемент, що орієнтована роль політичних пар% тій або засіб утворення форми прав% ління, передусім державного режиму. В літературі всі ці форми об’єднують% ся у суперпрезидентську республіку. За наведеними чинниками ви% окремлюються президентсько%моно% кратична республіка — форма прези% дентського абсолютизму, за якою пре% зидент очолює єдину легальну партію, є головним ідеологом країни та твор% цем офіційно проголошеної обов’язко% вої ідеології (Гана при Кваме Нкруме, Гвінея при Секу Туре, Заїр при Мобу% ту тощо), у деяких країнах проголошу% ються президентами навічно (Заїр, Туніс, Уганда, Екваторіальна Гвінея та ін.); президентсько%мілітарна рес% публіка, яка виникає у результаті військових переворотів та представ% ляє собою військове правління; прези% дентсько%партократична республіка, в якій президент обирається вищим орга% ном єдиної у країні владної партії (Ангола, Бенін, Конго, Мозамбік тощо). 29• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ Навряд чи для сучасної України ці державні режими суперпрезидентської республіки мають практично%приклад% не значення. Маю надію, що й надалі про ці режими будемо говорити з суто теоретичною зацікавленістю. 10. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху: Ви могли б назвати сучасні країни, де запроваджено президентську фор/ му державного правління? Чи мають ці країни певні особливості? Відповідь Марка Орзіха: Як я вже говорив, класичним при% кладом першої у новій історії держа% вотворення президентської республі% ки є США. Досвід США був сприйня% тий країнами Латинської Америки, хо% ча у Болівії, Бразилії, Венесуелі, Кос% та%Риці, Панамі, Сальвадорі, Уругваї, на відміну від американської системи виконавчої влади, конституційно виз% начаються міністри як носії виконав% чої влади, в Еквадорі, Колумбії, Ніка% рагуа президент визначається як глава уряду, в сучасній Кореї, Таджикистані, Туркменистані, Узбекистані прези% дент — керівник колегіального органу у складі міністрів, в Азербайджані, Ко% реї, Узбекистані запроваджено посаду прем’єр%міністра, в Аргентині — глави уряду. Крім цих особливостей, що сто% сується переважно внутрішньої струк% тури виконавчої влади та деяких кон% ституційно оформлених приписів, є більш суттєві відмінності. Так, у всіх президентських республіках Латин% ської Америки передбачається право законодавчої ініціативи президента, в Туркменистані, Узбекистані, Уругваї президент має право за певних умов достроково припинити повноваження парламенту. 11. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху: Якщо поглянути на історію нашої держави — України, чи відома їй пре/ зидентська форма правління? Якщо так, то хотілося б з’ясувати, наскільки ефективною вона була з точки зору організації публічної влади? Відповідь Марка Орзіха: За юридичними ознаками Україна ніколи не була президентською рес% публікою, хоча в Концепції нової Кон% ституції України, що була схвалена Верховною Радою Української РСР 19 червня 1991 р., визначалось, що формою організації державної влади в України має бути президентська рес% публіка. Але в чинних законах України цей припис не знайшов відоб% раження. Інститут президента був започатко% ваний Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Україн% ської РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 р., Законом «Про Президента Україн% ської РСР», де Президент визна% чається як найвища посадова особа Української держави і глава виконавчої влади. Згідно із Законом України «Про внесення змін і доповнень до Консти% туції (Основного Закону) України» від 14 лютого 1992 р. Президент був визнаний главою держави і главою ви% конавчої влади, згідно із Консти% туційним Договором 1995 р. — главою держави і главою державної виконав% чої влади. За чинною Конституцією України 1996 р. (зі змінами, внесени% ми згідно із Законом України від 8 грудня 2004 р.) Президент є «главою держави і виступає від ії імені». Він не очолює державну виконавчу владу. Вищим виконавчим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет 30 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Міністрів України, що формується при вирішальній ролі парламенту. По% вноваження свої Кабінет Міністрів України складає перед новобраною Верховною Радою. Тобто на сьогодні Україна аж ніяк не може визнаватися президентською республікою. Щодо періоду до набуття чинності Конституцією, дійсно, є підстави для дискусії за цим предметом. Але ж я вже говорив про ознаки президентсь% кої республіки і, навіть, якщо довести, посилаючись на дійсно великий обсяг повноважень Президента, що роль Президента України до 1996 р. відпо% відала критеріям президентської рес% публіки при допущенні вітчизняної своєрідності, то й тоді вельми складно стверджувати про президентську рес% публіку Україну. Насамперед тому, що «жорсткий» принцип поділу держав% ної влади, що є визначальною ознакою президентської республіки, ніколи не був запроваджений у державне життя в Україні, хоча іноді у публіцистиці давалися визначення України навіть «президентською монархією» з «дик% татурою президента». До речі, вищі посадові особи держа% ви в різні періоди визначали нашу дер% жаву президентсько%парламентською або парламентсько%президентською і ніколи — президентською. Мабуть, лише у 1999 р. пролунало бажання Президента: «Хочу зосередити владу в руках Президента». Водночас високо% посадовці та політики неодноразово стверджували про «нежиттєвість» об% раної Україною форми державного правління. Що ж до ефективності з точки зору організації публічної влади, форми правління, то завдяки наполегливим діям президентів Україна наближа% лась до президентської республіки, так це було і є дискусійним, особливо щодо взаємовідносин президента з парламентом, урядом, судовою вла% дою, місцевим самоврядуванням. Тут простежуються тенденції: зай% вої централізації і, навіть, елементи авторитаризму; бюрократизації не лише державного апарату, що за скла% дом втричі перевищував радянський державний апарат, а й інших сфер суспільного життя, що аж ніяк не сумісно із прагненням формування громадянського суспільства; посилен% ня зв’язку влади з великим бізнесом, олігархічним капіталом; зловживання зверненнями до Конституційного Су% ду України, що у березні цього року призвело, навіть, до змін у стат% тях 44–45 Закону про Суд, правом ве% то, що, за підрахунками О. Лавринови% ча, започатковує третю сотню і є ре% кордом, що «ніколи не буде побито»; гіпертрофією апарату Президента, що має бути за Конституцією та законом суто патронатним органом поза будь% яких власно%розпорядчих повнова% жень; втілення так званого «прези% дентського права», «указного права» Президента; зрештою, формування невідомого у світі симбіозу парла% ментсько%президентської республіки у центрі держави та президентсько%пар% ламентської — на місцях, у регіонах. 12. Запитання Олександра Святоцького Марку Орзіху: Як Ви вважаєте, для республіки України президентська форма дер/ жавного правління підходить з точки зору її історії, менталітету українців, нарешті, ефективності організації влади в нашій державі? Чи не призве/ де це, не стане кроком встановлення в Україні авторитаризму? Адже де/ мократія в нашій державі ще дуже молода і незріла. Відповідь Марка Орзіха: Наслідки встановлення в Україні президентської форми правління, дійс% но, мають реальні загрози, про які Ви 31• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ говорите. Це підтверджується й дуже загальною та толерантною характерис% тикою, що надано у відповіді на попе% реднє запитання. Щодо історії, традицій, менталітету українців, думаю, що це аргументи не на користь президентської республіки. Про це свідчить давня та нова історія України, процеси, що ми спостерігали за останні роки. Цікавий матеріал що% до цих років міститься у збірнику публікацій журналістів газети Верхов% ної Ради України «Голос України» — «Еволюція влади». Хоча матеріал є суто публіцистичним, його доцільно використовувати й у прикладній праці юристів, політологів, соціологів, у науково%дослідній роботі. Примітно, що за хронікою подій, яку наводять автори видання, голо% вним стрижнем для діяльності всіх Президентів України була боротьба за повноваження, незважаючи на те, що інколи ці повноваження перевищува% ли конституційну компетенцію прези% дента у класичній президентський ре% спубліці США та напівпрезидентській Франції, на модель якої неодноразово посилалися політики та науковці при вирішенні питань державотворення в сучасній Україні. До речі, ще на зорі становлення незалежної Української держави західні експерти звертали увагу на «величезний обсяг влади в руках Президента» України (Вольтер Тарнопольский), а Комісія Ради Євро% пи «За демократію через право» (Венеціанська комісія), до думки якої в Україні ставляться з повагою, від% мічала ще у 2003 р., що Україна просу% вається «до більш парламентської сис% теми». У висновках щодо проекту Конституції України, запропонова% ного Президентом України, в середині червня цього року знову ж венеціанці надали критичну оцінку запропоно% ваній конституційній моделі поділу повноважень між Парламентом, Президентом та Урядом. Проект «у дійсності не вирішує питання дуаліз% му виконавчої влади, який є одним із головних факторів політичної неста% більності, — читаємо у п. 66 Висновків комісії, — президентські повноважен% ня залишаються переважно такими самими, що і тепер, і проект не вносить будь%яких змін у сучасну ситуацію з паралельними урядовими та президентськими механізмами» і таке інше. Щодо мене, то я переконаний, що змішані форми державного правління з їх схильністю до дуалізму у системі влади, до взаємовтручання гілок влади, та дублювання повноважень, «абстрагуючись від особистостей», як говорить В. Литвин, не підходять для України. Це підтверджено нашим, не% хай невеликим, досвідом державотво% рення, що у нас, крім того, відзначало% ся «недоговороздатністю» суб’єктів владних повноважень, несправністю «джентльменських угод» незалежно від рівня їх офіційності, неповагою до різноманіття думок щодо устрою дер% жави, радикалізмом дій, вельми вільним ставленням до Права і Кон% ституції України, що особливо небез% печно за відсутності сталих консти% туційних традицій, конституціоналі% зації державного і суспільного життя. «Правильними», як вважали Аріс% тотель та Дж. Локк, «способами» державного правління, може бути для України, на мою думку, класичні пар% ламентська або президентська рес% публіки. 13. Запитання Олександра Святоцького Віталію Чушенку: Як вплинув міжнародно/правовий досвід у питанні форми правління на Українську державу? Які моделі форми державного правління та їх 32 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» характерні особливості знає історія Української держави? Відповідь Віталія Чушенка: Щоб держава як юридичне уособ% лення нації, як основна форма орга% нізації народу, оптимально виконува% ла властиві їй функції, вона має у про% цесі державотворення набути належ% ної форми правління, тобто адекватно до покладених на неї завдань організу% вати центральну владу. Конституція України керується положенням, що державна влада будується на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і су% дову. Сприйняття ж цієї концепції впливає на форму правління держави, що складається в Україні. Різноманітність форм реалізації доктрини поділу влади свідчить про творче врахування світового досвіду національно%державних традицій, а також і політико%утилітарних мірку% вань, породжених життям, практикою тієї чи іншої країни. Постає запитання: чи ідеї доктрини поділу влади були притаманні теорії та практиці українського державотво% рення? Історія конституціоналізму України дає позитивну відповідь на це запитання. Уважний аналіз першої ук% раїнської конституції — Угоди та Кон% ституції П. Орлика 1710 р. дає змогу дійти висновку, що держава засно% вується на принципі поділу гілок влади: глава держави і виконавча вла% да уособлюються обраним Гетьманом і гетьманським урядом; праобраз за% чатків парламенту бачимо у Загальній (генеральній) Раді, що складається із генеральної старшини, городових пол% ковників і генеральних радників у кожному полку («по одній вибраній значній, старовинній, добророзумній та заслуженій особі»). Із Генеральною Радою Гетьман радиться «про ціліс% ність Вітчизни, про її загальне добро і про всілякі публічні діла, нічого без їхнього дозволу й поради не зачинаю% чи приватною своєю владою…» Влас% не, продовжуючи характеристику принципів взаємовідносин виконавчої та представницької влади, у Консти% туції П. Орлика зазначається: «І як генеральна старшина, полковники й генеральні радники мають належно шанувати ясновельможного гетьма% на… так і ясновельможному гетьма% нові взаємно шанувати їх і утримувати за товариство…» Ось це і є важелями взаємовпливу, врівноваження гілок влади у процесі їхньої взаємодії. П. Ор% лик формулює як самостійну гілку су% дову владу: «Переступників сам ясно% вельможний гетьман не має карати своєю приватною помстою та владою, а повинен таку справу, чи кримінальну, чи некримінальну, здати на військовий генеральний суд». Причому П. Орлик як відомий ук% раїнський державний діяч уперше в історії виділяє як окрему гілку влади су% дову владу. Дж. Локк (1632–1704 рр.) розрізняв законодавчу, виконавчу і фе% деральну влади. Під федеральною він розумів право оголошення війни, укла% дення миру і трактатів, тобто питання, які за своєю сутністю належать до за% конодавчої чи виконавчої влади. Про окрему судову гілку влади у Дж. Локка не йдеться. А Ш. Монтеск’є видає пра% цю «Дух законів» вже у 1748 р., де йдеться поряд із законодавчою та ви% конавчою, про судову владу. Оскільки Конституція П. Орлика була написана 1710 р., ім’я цього українського діяча має належати виключно до числа роз% робників доктрини поділу влади. Основний Закон «Самостійної Ук% раїни» Спілки народу українського 1905 р. написаний під впливом ідей М. Драгоманова, Конституція Україн% ської Народної Республіки 1918 р. виходять при побудові державного ме% 33• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ ханізму із концепції поділу влади. Так, за Конституцією УНР вищу законо% давчу владу мали здійснювати Всена% родні Збори, вища виконавча влада в УНР належить Раді Народних Міністрів, а вищим судовим органом є Генеральний Суд УНР. Навіть цей короткий історичний огляд українського конституціоналіз% му підтверджує, що Україна не лише сприйняла, а й була активним учасни% ком вироблення теорії поділу влади як однієї з важливих засад її державотво% рення. 14. Запитання Олександра Святоцького Віталію Чушенку: Ґрунтуючись на історичному до/ свіді Української держави, яку б форму державного правління Ви вважали найбільш оптимальною для України? Відповідь Віталія Чушенка: Вирішуючи питання про форму правління в державі, необхідно врахо% вувати суспільно%політичну ситуацію в державі. Свого часу вчені%консти% туціоналісти зазначали, що у парла% менті мають зосереджуватися зрозу% мілі народові головні політичні напря% ми, а тому набувають значення і для держави. Чи можемо ми сьогодні гово% рити про те, що в суспільстві є сталі, з чітко визначеними програмами, полі% тичні формування, які б підтримува% лися переважною більшістю електора% ту. Такі партії, асоціації, об’єднання могли б стати ядром формування соціально%політичних платформ як необхідної умови комплектування сталого за своїм складом, професійно% го парламенту, що є передумовою впровадження парламентарної чи пар% ламентсько%президентської моделі управління, про які нині тривають дискусії в Україні. Причому йдеться не про «вірту% альні структури (угрупування) людей, а про наявні організовані партії, які зрослися з історією народу, є сталими, з визначеною програмою і здатні вира% жати і спрямовувати розрізнені уст% ремління громадян до загальної мети, оптимально організовувати політичне життя, засноване на свободі. Впроваджувати представницьку форму правління, наголошував про% фесор Б. Чичерін, навмання поклада% ючись на розважливість неорганізова% ного суспільства, яке перебуває у стані хвилювання, — це вершина політичної легковажності. Отже, чим менше єдності, злагоди у суспільстві, тим зосередженішою має бути влада. Повертаючись до зарубіжного до% свіду, нагадаю, що чимало держав Європи на початку ХХ ст., переживаю% чи період багатопартійної роздробле% ності, обирали неоднорідні за складом парламенти. А це заважало верховним представницьким установам утво% рювати гомогенну парламентарну більшість, яка б формувала сильний уряд. І як результат такого суспільно% політичного розвитку — поява еле% ментів кризи демократії та парламен% таризму. Як бачимо, схоже становище складається нині в Україні, і ми по% винні зробити належні висновки з гіркого досвіду зарубіжного світу, аби не повторити його на наших теренах. Виходячи з викладених міркувань, враховуючи складність соціально%еко% номічних перетворень, які необхідно здійснити в країні, виправданими є прагнення сформувати такий право% вий статус Глави держави, який би ре% ально забезпечував йому можливість бути гарантом державного сувереніте% ту, дотримання Конституції України, прав і свобод її громадян. Щоправда, переживши період то% талітаризму, ми не убезпечені від його 34 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» рецидивів сьогодні. А тому мають бу% ти сформовані дієві правові важелі можливого взаємовпливу гілок влади. Повинна зростати роль колегіального народного представництва. Народне представництво насамперед є органом громадської думки, воно відображає справжній стан суспільства, ступінь його політичної зрілості. За допомо% гою народного представництва можна встановити дієвий контроль суспіль% ства над державним управлінням. При цьому виникає можливість спрямува% ти тиснення «знизу» через інституціо% налізовані політико%правові канали, що стабілізуватиме розвиток суспіль% ства. А це надзвичайно важливо для нашого сьогодення. Отже, об’єктивно в нинішніх ук% раїнських реаліях форма державного управління має бути змішаною. Формулюючи теорію поділу влади, Ш. Монтеск’є керувався положенням, що влада за своєю сутністю є єдиною і неподільною. Отже, під час її «поділу» йшлося про виділення трьох основних функцій єдиної влади і про розмежу% вання компетенції трьох груп органів, які здійснюють неподільну владу. Тоб% то кожна із трьох «влад» за змістом є певною функціонально%компетенцій% ною цілісністю трьох груп державних органів, які здійснюють єдину держав% ну владу. Ні Ш. Монтеск’є, ні інші вчені не говорили про абсолютне відо% соблення трьох гілок влади. Останні координують свої дії, співпрацюють для досягнення спільної мети, взаємо% стримуючи одна одну у разі потреби. Втілення теорії в життя, як доводить світова практика, означало наділення кожної із гілок влади конкретними функціями і повноваженнями. Кон% ституції, конституційне законодавство держав, які виходили із концепції поділу влади, закріплюючи самостій% ність кожної гілки влади, водночас містять норми про співпрацю її з іншими гілками влади. Причому кон% ституційні положення про взаємо% стримання гілок влади за своїм зміс% том є нормами їх співпраці. І, на думку Ш. Монтеск’є, взаємостримання трьох гілок влади логічно передбачає їхній взаємонагляд і контроль. Незалеж% ність (самостійність) гілок влади виключає лише пряму функціональ% но%компетенційну підміну їх сутності. Як підтверджують наші реалії, останнє особливо стосується сфери виконавчої влади, взаємин Президента України з Кабінетом України. На нашу думку, як випливає із комплексного системного аналізу Конституції Ук% раїни, завдяки своїм повноваженням, які стосуються всіх сфер влади, Глава держави повинен, не підміняючи їх, у межах норм права урівноважувати ок% ремі гілки влади в процесі досягнення ними спільної мети. Задля цього зафіксовані на конституційному рівні засади співпраці гілок влади мають бу% ти доповнені конституційними закона% ми (статутного характеру), які б кон% кретно%компетенційно визначали ста% тус центральних органів державної влади як необхідна умова формування чіткого механізму їх взаємодії. 15. Запитання Олександра Святоцького Миколі Козюбрі: Чим, на Вашу думку, необхідно керуватися і що враховувати при об/ ранні тієї чи іншої форми правління? Яка форма правління є найбільш оптимальною на сьогодні для Україн/ ської держави? Відповідь Миколи Козюбри: При обранні тієї чи іншої форми ре% спубліканського правління — парла% ментської, президентської або змішаної (президентсько%парламентської чи парламентсько%президентської, особ% 35• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ ливої відмінності між моделями, яких я не вбачаю) — недоречно керуватися, як це часто трапляється, особливо серед наших політиків, суб’єктивними оцін% ками типу «ця форма правління демо% кратичніша, а ця авторитарніша». Тако% го поняття, як найдемократичніша форма правління, в сучасному циві% лізованому світі взагалі не існує. Адже навряд чи хтось наполягатиме на тому, що США з їхньою класично прези% дентською формою правління є менш демократичною чи більш авторитар% ною державою, порівняно, скажімо, з Німеччиною або Італією, які обрали парламентську форму правління, чи з Францією, де діє змішана, президент% сько%парламентська форма правління. Форма правління має обиратися з урахуванням історичних, культурних, політичних, соціонаціональних та ін% ших особливостей тієї чи іншої країни. Модель організації вищих органів державної влади, яка ефективно функ% ціонує в одній країні і в одних умовах, може виявитись непридатною для іншої країни з іншими умовами. Саме цим, як на мене, слід керува% тися при конструюванні форми держав% ного правління для України; механічні запозичення тут є безперспективними. Модель змішаної форми державно% го правління в сучасних українських умовах є найбільш придатною для на% шої країни. Перехід до чистої (класич% ної) парламентської форми правління типу Німеччини, Італії та деяких інших країн, до чого закликають деякі політичні сили чи їхні представники, матиме для України, на мою думку, не стільки позитивні, скільки нега% тивні наслідки. Приклад ФРН, на який часто поси% лаються прихильники парламентської форми правління, не є переконливим. По%перше, суспільна свідомість у Німеччині після Другої світової війни зазнала кардинальних змін. Прихиль% ників тоталітаризму (який став мож% ливим, до речі, завдяки використанню парламентської демократії) на сьогод% ні у ФРН майже немає, в той час як про свідомість значної частини насе% лення України цього сказати не мож% на. Ностальгія за «міцною рукою», а інколи і за відвертим сталінізмом у нашій країні, як свідчать дослідження, зберігає свої позиції. По%друге, Німеччина має розви% нену партійну систему — кілька авто% ритетних партій, які здатні, якщо не самі, то в блоці з іншими партіями, завоювати більшість у парламенті, створити парламентську коаліцію і сформувати стабільний уряд (цьому сприяє і так званий конструктивний вотум недовіри). В Україні цивілізована багатопар% тійність тільки формується, а коаліції створюються зовсім не на ідеологічній основі. По%третє, про що забувають політи% ки, посилаючись на досвід ФРН? У Німеччині існує сильна, незалежна судова влада, зокрема найавтори% тетніший у Європі Федеральний Кон% ституційний Суд, розгалужена систе% ма судів загальної юрисдикції, які здатні здійснювати ефективний кон% троль за діяльністю законодавчої та виконавчої влади, оберігаючи су% спільство від надмірної концентрації влади в руках якогось одного органу чи, тим паче, особи. Власне, суди відіграють провідну, системостворюю% чу роль у механізмах стримувань і противаг. Усе це в Україні наразі відсутнє. Парламентаризм за таких умов може перетворитись на свою протилеж% ність: диктат уряду над парламентом, а точніше, над «коаліцією», може стати домінуючим. Певні симптоми цього даються взнаки вже сьогодні. 36 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • Інтерв’ю провідних учених�правознавців головному редакторові журналу «Право України» Певною противагою такій узурпації влади в нинішніх умовах може і пови% нен стати інститут всенародно обрано% го президента. Тому не випадково в конституційному розвитку ряду пост% комуністичних країн Європи відбу% вається поступове введення прямого порядку виборів глави держави — пре% зидента (Болгарія, Польща, Словенія тощо). Взагалі в Європі, на яку так полюб% ляють посилатися прихильники кла% сичної парламентської форми прав% ління, держав з такою моделлю ор% ганізації вищих органів державної влади не так вже й багато. Доречно у цьому зв’язку вкотре зга% дати слова відомого австрійського політичного діяча К. Меттерніха про те, що представницьке правління — це «важкий і примхливий інструмент», який вимагає чудових музикантів і підготовлених слухачів. Як на мене, поки що парламент України, тим паче у нинішньому його складі, не спро% можний вести «головну партію» в різноголосому політичному оркестрі. Не готове до парламентаризму в його класичному вигляді й наше суспіль% ство. Великий сумнів викликають також пропозиції про запровадження в Україні класичної президентської фор% ми правління: «Як у США». Говорячи відверто, на початку 90%х років мину% лого століття, коли мені довелося долучитися до підготовки спочатку концепції, а потім і проектів нової Конституції України, я вважав, врахо% вуючи наші історичні традиції геть% манства, що запровадження в Україні цієї моделі (можливо, навіть з відпо% відною назвою) було б доцільним. Проте у процесі глибшого ознайом% лення із зарубіжним досвідом дійшов висновку, що президентська форма правління, зважаючи на нинішні ук% раїнські реалії, також становить загро% зу жорсткого авторитаризму. Це підтверджує досвід багатьох південно% американських і африканських країн, які запозичили названу модель у США, перенісши її на непідготовле% ний ґрунт. Наслідком цього стало пе% реродження президентської форми правління у фактично диктаторський режим. До цього варто додати, що в Європі президентських республік де% юре, тобто за конституціями євро% пейських держав, не існує. Якщо ми справді орієнтуємося на європейські стандарти і цінності, маємо це врахо% вувати. Інколи доводиться чути і читати про те, що змішана форма республі% канського правління неминуче при% зводить до так званого дуалізму вико% навчої влади, який нібито породжує конфлікти між президентом і урядом, а тому має бути подоланий шляхом відмови від названої моделі правління або ж у разі її збереження, принаймні, завдяки максимально чіткому поділу повноважень між ними. Насправді ж дуалізм не лише у змішаних, а й парламентських формах правління не є чимось негативним. Це, як слушно зазначається в літературі, своєрідна константа у діяльності сучас% них європейських держав. Виконавча влада поділена між президентом рес% публіки (Франція, Італія, ФРН, Греція, Португалія, Ірландія, Фінляндія, Австрія) або монархом (Велика Бри% танія, Бельгія, Нідерланди, Норвегія, Швеція, Данія, Іспанія) та урядом. Глава держави у країнах з дуалі% стичною виконавчою владою в умовах багатопартійності в країні та багато% партійного складу парламенту часто відіграє роль арбітра між політичними силами, особливо при формуванні уряду за відсутності в парламенті мо% нопольно пануючої партії. 37• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 10 • ISSN 0132�1331 • ДО ПИТАННЯ ФОРМИ ДЕРЖАВНОГО ПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ: ПОШУК МОДЕЛІ «Одноголова» виконавча влада, на думку багатьох зарубіжних консти% туціоналістів, є небезпечною, оскільки можлива надмірна концентрація вла% ди в руках парламенту (точніше — парламентської більшості) та уряду. Інша річ, що дуалізм виконавчої влади в Україні спотворений тим, що існує не один центр управління, яким має бути уряд, а два чи навіть три таких центри. Це, справді, явище не% нормальне і його необхідно усувати в процесі конституційної реформи. Не останню роль у налагодженні конструктивної співпраці між «три% кутником» відіграють також особисті якості президента, голів парламенту і уряду. Висновок головного редактора за результатами форуму: При конструюванні форми державного правління для України слід вихо/ дити з такого: 1. Ефективність і стабільність парламентської республіки залежать від розвиненої партійної системи, авторитету політичних партій, від існу� ючої в державі виборчої системи; у парламентській формі правління важ� ко забезпечити плідну роботу коаліційного уряду, а нестабільність коаліцій веде до частої зміни урядів і несталості політичної системи в цілому; для цієї форми правління характерною та парадоксальною є тенденція прини� ження ролі парламенту й узурпація урядом законодавчої влади. 2. У рамках президентської республіки посилюється протистояння за� конодавчої та виконавчої влади, особливо коли обраний народом президент представляє одну партію, а більшість депутатів парламенту належать до інших партій або їх блоків; зазначена форма правління, зважаючи на нинішні українські реалії, становить реальну загрозу жорсткого автори� таризму. 3. Змішана форма державного правління є більш гнучкою, оскільки об’єднує елементи як президентської, так і парламентської форм правління; вона є своєрідним синтезом кількох форм правління, узагаль� нює історичний досвід французького бонапартизму, американського президенціалізму й британської концепції сильного прем’єр�міністра. 4. Вирішувати питання щодо форми державного правління не можна, не враховуючи суспільно�політичну ситуацію в Україні, для якої характер� ним є: а) суспільство в країні сьогодні не організоване, перебуває у стані хвилювання, що, в свою чергу, передбачає відсутність в ньому єдності та злагодженості; б) у суспільстві відсутні сталі, з чітко визначеними про� грамами, політичні партії, асоціації, об’єднання, які б підтримувалися більшістю чи переважною більшістю народу, багатопартійна роздроб� леність; в) існуюча пропорційна система виборів фактично обмежила право громадян бути обраними до представницьких органів влади. Отже, в сучасних умовах модель змішаної форми державного правління є найбільш придатною для нашої країни.
id	nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-28675
institution	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
issn	0132-1331
language	Ukrainian
last_indexed	2025-12-07T18:18:05Z
publishDate	2009
publisher	Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
record_format	dspace
spelling	2011-11-17T08:00:28Z 2011-11-17T08:00:28Z 2009 До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі // Право України. — 2009. — № 10. — С. 4-37. — укр. 0132-1331 https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/28675 Інтерв’ю провідних учених-правознавців головному редакторові журналу «Право України» uk Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України Право України Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі Article published earlier
spellingShingle	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні»
title	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі
title_full	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі
title_fullStr	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі
title_full_unstemmed	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі
title_short	До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі
title_sort	до питання форми державного правління в україні: пошук моделі
topic	Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні»
topic_facet	Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні»
url	https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/28675

До питання форми державного правління в Україні: пошук моделі

Репозитарії

Схожі ресурси