Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм
За результатами опитування керівників державних науково-технічних програм (ДНТП) зроблено оцінку ефективності існуючої системи ДНТП з пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, визначені основні недоліки застосування програмно-цільового підходу в Україні. Запропоновано ряд заходів щодо підвищен...
Збережено в:
| Опубліковано в: : | Наука та наукознавство |
|---|---|
| Дата: | 2009 |
| Автори: | , |
| Формат: | Стаття |
| Мова: | Ukrainian |
| Опубліковано: |
Центр досліджень науково-технічного потенціалу та історії науки ім. Г.М. Доброва НАН України
2009
|
| Теми: | |
| Онлайн доступ: | https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/48930 |
| Теги: |
Додати тег
Немає тегів, Будьте першим, хто поставить тег для цього запису!
|
| Назва журналу: | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| Цитувати: | Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм / О.С. Попович, Т.М. Велентейчик // Наука та наукознавство. — 2009. — № 2. — С. 38-47 . — Бібліогр.: 4 назв. — укр. |
Репозитарії
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine| id |
nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-48930 |
|---|---|
| record_format |
dspace |
| spelling |
Попович, О.С. Велентейчик, Т.М. 2013-09-06T13:54:21Z 2013-09-06T13:54:21Z 2009 Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм / О.С. Попович, Т.М. Велентейчик // Наука та наукознавство. — 2009. — № 2. — С. 38-47 . — Бібліогр.: 4 назв. — укр. 0374-3896 https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/48930 За результатами опитування керівників державних науково-технічних програм (ДНТП) зроблено оцінку ефективності існуючої системи ДНТП з пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, визначені основні недоліки застосування програмно-цільового підходу в Україні. Запропоновано ряд заходів щодо підвищення дієвості та кардинального поліпшення якості вітчизняних програм, в тому числі внесення змін до Закону України «Про державні цільові програми». По результатам опроса руководителей государственных научно-технических программ (ГНТП) оценена эффективность существующей системы ГНТП по приоритетным направлениям развития науки и техники, определены основные недостатки применения программно-целевого подхода в Украине. Предложен ряд мероприятий по повышению действенности и кардинальному улучшению качества отечественных программ, в том числе внесение изменений в Закон Украины «О государственных целевых программах». The efficiency of the current system of State Targeted Programs on Priority S&T Areas is evaluated on the basis of questioning of the program managers, main shortcomings related to applications of the mission-oriented (targeted) approach in Ukraine are identified. Several measures are proposed to enhance the efficiency and radically improve the quality of National Programs, including changes into the Act of Ukraine “On State Targeted Programs”. uk Центр досліджень науково-технічного потенціалу та історії науки ім. Г.М. Доброва НАН України Наука та наукознавство Проблеми розвитку науково-технологічного потенціалу Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм Проблемы повышения эффективности государственных целевых программ State Targeted Programs: Problems of Efficiency Enhancement Article published earlier |
| institution |
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| collection |
DSpace DC |
| title |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| spellingShingle |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм Попович, О.С. Велентейчик, Т.М. Проблеми розвитку науково-технологічного потенціалу |
| title_short |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| title_full |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| title_fullStr |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| title_full_unstemmed |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| title_sort |
проблеми підвищення ефективності державних цільових програм |
| author |
Попович, О.С. Велентейчик, Т.М. |
| author_facet |
Попович, О.С. Велентейчик, Т.М. |
| topic |
Проблеми розвитку науково-технологічного потенціалу |
| topic_facet |
Проблеми розвитку науково-технологічного потенціалу |
| publishDate |
2009 |
| language |
Ukrainian |
| container_title |
Наука та наукознавство |
| publisher |
Центр досліджень науково-технічного потенціалу та історії науки ім. Г.М. Доброва НАН України |
| format |
Article |
| title_alt |
Проблемы повышения эффективности государственных целевых программ State Targeted Programs: Problems of Efficiency Enhancement |
| description |
За результатами опитування керівників державних науково-технічних програм (ДНТП) зроблено оцінку ефективності існуючої системи ДНТП з пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, визначені основні недоліки застосування програмно-цільового підходу в Україні. Запропоновано ряд заходів щодо підвищення дієвості та кардинального поліпшення якості вітчизняних програм, в тому числі внесення змін до Закону України «Про державні цільові програми».
По результатам опроса руководителей государственных научно-технических программ (ГНТП) оценена эффективность существующей системы ГНТП по приоритетным направлениям развития науки и техники, определены основные недостатки применения программно-целевого подхода в Украине. Предложен ряд мероприятий по повышению действенности и кардинальному улучшению качества отечественных программ, в том числе внесение изменений в Закон Украины «О государственных целевых программах».
The efficiency of the current system of State Targeted Programs on Priority S&T Areas is evaluated on the basis of questioning of the program managers, main shortcomings related to applications of the mission-oriented (targeted) approach in Ukraine are identified. Several measures are proposed to enhance the efficiency and radically improve the quality of National Programs, including changes into the Act of Ukraine “On State Targeted Programs”.
|
| issn |
0374-3896 |
| url |
https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/48930 |
| citation_txt |
Проблеми підвищення ефективності державних цільових програм / О.С. Попович, Т.М. Велентейчик // Наука та наукознавство. — 2009. — № 2. — С. 38-47 . — Бібліогр.: 4 назв. — укр. |
| work_keys_str_mv |
AT popovičos problemipídviŝennâefektivnostíderžavnihcílʹovihprogram AT velenteičiktm problemipídviŝennâefektivnostíderžavnihcílʹovihprogram AT popovičos problemypovyšeniâéffektivnostigosudarstvennyhcelevyhprogramm AT velenteičiktm problemypovyšeniâéffektivnostigosudarstvennyhcelevyhprogramm AT popovičos statetargetedprogramsproblemsofefficiencyenhancement AT velenteičiktm statetargetedprogramsproblemsofefficiencyenhancement |
| first_indexed |
2025-11-26T16:07:10Z |
| last_indexed |
2025-11-26T16:07:10Z |
| _version_ |
1850627290100137984 |
| fulltext |
Science and Science of Science, 2009, № 238
Програмно-цільовий підхід в пла-
нуванні різних соціально-економічних
об’єктів і процесів та керуванні ними
отримав дуже широке розповсюдження
за останні півстоліття у вітчизняній та
світовій практиці, а розробка та реаліза-
ція комплексних програм стали засобом
вирішення найгостріших проблем на
будь-якому рівні управління.
Основне призначення цільових про-
грам — прискорити соціально-економіч-
ні процеси (вирішення найбільш важли-
вих проблем економічного та соціального
розвитку), скоротити строки досягнення
цілей, що мають першочергове значення
для суспільства в цілому та окремих сфер
науки та виробництва. Вони є ефектив-
ним засобом комплексного, всебічного
вирішення проблем, універсальним ін-
струментом управління і способом вирі-
шення проблемних ситуацій та здійснен-
ня значного впливу на розвиток економі-
ки, дійовим засобом реалізації стратегії
інноваційного розвитку [1]. Тому вико-
ристання цільових програм надзвичай-
но актуальне для сучасної української
економіки. Це відзначали в тій чи іншій
формі практично усі керівники науково-
технічних програм, що були опитані шля-
хом анкетування. Але проблема сьогодні
полягає в тому, що практика формування
та реалізації науково-технічної політи-
ки в нашій державі далеко відійшла від
методології програмно-цільового управ-
ління і підтверджені вітчизняною та сві-
товою практикою переваги програмно-
цільового методу фактично не викорис-
товуються.
Тому метою статті є проаналізува-
ти причини, що гальмують застосуван-
ня цільових науково-технічних програм
(за результатами опитування керівників
ДНТП) та запропонувати внесення змін
до Закону України «Про державні цільові
програми».
Аналіз свідчить, що в Україні сьогодні
відбувається певне зловживання терміном
«програма». Фактично програмою стали
називати будь-який перелік певних заходів
незалежно від того, чи має спосіб їх форму-
вання та реалізації яке-небудь відношення
до принципів програмно-цільового підходу.
Можна нарахувати більше двохсот різних
програм, які офіційно претендують на фі-
нансування за рахунок державних коштів.
Відсутність належного порядку при затвер-
дженні таких програм, а також вітчизняна
специфіка формування державного бю-
джету, за якої загальні суми, передбачені на
виконання завдань програми, здебільшого
не мають жодного значення при щорічно-
му визначенні реального фінансування,
призвели до того, що біля половини з них
взагалі не отримують ніяких коштів. Так, у
За результатами опитування керівників державних науково-технічних програм
(ДНТП) зроблено оцінку ефективності існуючої системи ДНТП з пріоритетних на-
прямів розвитку науки і техніки, визначені основні недоліки застосування програмно-
цільового підходу в Україні. Запропоновано ряд заходів щодо підвищення дієвості та
кардинального поліпшення якості вітчизняних програм, в тому числі внесення змін до
Закону України «Про державні цільові програми».
О.С. Попович, Т.М. Велентейчик
Проблеми підвищення ефективності
державних цільових програм
© О.С. Попович, Т.М. Велентейчик, 2009
ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩВЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ
Наука та наукознавство, 2009, № 2 39
2005 році було підтримано лише 59,7% дер-
жавних програм, у 2006 році — 47,3%, у 2007
році — 57%. При цьому підтримка програ-
ми, як правило, не означає, що її виконавці
отримали передбачені при її затвердженні
суми. Так, затверджена Верховною Радою
України Загальнодержавна комплексна
програма розвитку високих наукоємних
технологій за всі роки свого існування жод-
ного разу не отримувала з державного бю-
джету навіть 2% передбачених відповідним
законом коштів:
Зрозуміло, що при такому рівні фі-
нансування сподіватись на досягнення у
передбачені програмою строки накрес-
лених нею цілей не доводиться.
Найбільш системно було задумано
і законодавчо забезпечено формування
державних науково-технічних програм з
пріоритетних напрямів розвитку науки і
техніки. Проте ставлення до них у нашій
державі склалося практично таке ж, як і
до всіх інших програм.
З метою уточнення оцінки ефек-
тивності існуючої системи державних
науково-технічних програм з пріоритет-
них напрямів розвитку науки і техніки та
пошуку шляхів удосконалення управлін-
ня ними Центром досліджень науково-
технічного потенціалу та історії науки ім.
Г.М.Доброва НАН України було органі-
зовано опитування керівників ДНТП,
затверджених у 2003 році. До нього було
залучено 19 респондентів — провідних
вчених, яким було доручено очолюва-
ти програми, тобто охоплено 66% таких
програм, адже всього їх 29. Переважна
більшість опитаних — керівники або за-
ступники керівників наукових установ та
підрозділів, учбових закладів. Серед них:
13 академіків НАН України та 1 акаде-
мік Української академії аграрних наук,
2 члена-кореспондента НАН України та
1 — член-кореспондент Академії педа-
гогічних наук України. Всі респонденти
мають вчене звання професора.
Всі без винятку керівники програм
визнали, що рівень фінансування дер-
жавних науково-технічних програм в
Україні є недостатнім. При цьому 63%
опитаних констатували, що нинішня
практика їх формування і організації ви-
конання не дозволяє на ділі використати
переваги програмно-цільового підходу,
11% вважають, що деякі переваги все ж
реалізуються, а 26% (п’ятеро респонден-
тів), боячись порушення хоч і невелико-
го, але все ж додаткового каналу фінан-
сування досліджень, дали ствердну від-
повідь на це питання. Нижче наводяться
деякі оцінки, зроблені респондентами на
доповнення до відповідей на запитання
анкети.
Академік НАН України Походня І.К.:
«Ніякої нормальної організації форму-
вання і реалізації програм не було. І спра-
ва не тільки у прямо-таки сміхотворних
коштах (їх завжди виділялося набагато
менше, ніж просили виконавці). Але ще
більш суттєво, що їх отримання ніколи не
було гарантовано, як правило, їх надавали
вже наприкінці року, до того ж заявки на
закупівлю обладнання найчастіше ігно-
рувалися. При цьому розподіл асигнувань
між пріоритетними напрямами проводив-
ся досить довільно, без врахування їх осо-
бливостей, так, щоб нікого не образити.
У межах пріоритетних напрямків також
фактично ніяких пріоритетів не було. Тож
ми розглядали проекти ДНТП просто як
невеличку фінансову підтримку інститу-
там у скрутні часи».
Академік НАН України Карп І.М.:
«Програми складалися на основі конкур-
2005 2006 2007 2008
Бюджетне фінансування
(у % від передбаченого) ........... 0,5 1,3 0,5 0,3
О.С. Попович, Т.М. Велентейчик
Science and Science of Science, 2009, № 240
су проектів, і науково-технічна рада про-
грами ніколи не знала, які проекти будуть
подані. Було багато випадкового і мало-
значимого, доводилось вибирати краще
в основній масі поганого. Деякі проекти
(2 — 3) нав’язувались МОН. … Не можна
скидати з рахунку і лобістський тиск на
керівника програми та членів науково-
технічної ради. Фінансування ж проектів
було настільки малим, що говорити про
якийсь помітний вплив результатів на
стан справ не доводиться. У мене склало-
ся враження, що в такому вигляді дієвість
програм мізерна. Співробітники інститу-
тів навіть не хочуть втрачати час на підго-
товку «Запитів» та складання звітів...»
Академік НАН України Підгорський
В.С.: «Смішне фінансування. Треба розу-
міти завдання ДНТП. Чи ми хочемо до-
помогти створити нову розробку, чи про-
сто фінансово підтримати науковців?».
Член-кореспондент НАН України
В.С. Кошечко: «Фінансування проектів
ДНТП потребує суттєвого збільшення,
оскільки фінансування проекту в 30—
40 тис. грн./рік (як це практикувалось в
минулі роки) явно недостатнє для вико-
нання більш-менш значного проекту».
Лише п’ятеро з опитаних керівників
змогли пригадати випадок, коли окремі
невеликі роботи були виконані на ті ко-
шти, що виділялись на проект, без залу-
чення власних ресурсів або фінансуван-
ня з інших джерел.
Десятеро з 19 опитаних керівників
однозначно констатували, що вони не
мали достатньо реальних можливостей і
повноважень для ефективного управлін-
ня своєю програмою, троє інформували,
що деякі (хоча й недостатні) можливості
у них все ж були, п’ятеро вважають, що
наявність цих «деяких можливостей» не
дає їм права негативно відповісти на дане
питання.
Отже, оцінка безпосередніх керівни-
ків державних науково-технічних про-
грам з пріоритетних напрямів розвитку
науки і техніки цілком співпадає з ви-
сновками, які можна зробити з аналізу
статистичних даних. Зокрема, динаміка
Частка фінансування державних науково-технічних програм з пріоритетних напрямів
розвитку науки і техніки у витратах бюджету на науку [2]
ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩВЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ
Наука та наукознавство, 2009, № 2 41
рівня фінансування державних науково-
технічних програм з пріоритетних на-
прямів розвитку науки і техніки за весь
період їх існування в незалежній Україні
наочно ілюструється рисунком.
Як видно, частка фінансування
ДНТП з пріоритетних напрямів розви-
тку науки і техніки ніколи не досягала
передбачених законом 30% загально-
го фінансування науки і вже з 1995 року
виявляє чітку тенденцію до зменшення.
Це свідчить про пряме нехтування цими
державними пріоритетами з боку вико-
навчої влади і, як наслідок, про втрату
ними будь-якого значення як важелів
державної політики.
Зрозуміло, що при такому фінансу-
ванні дарма чекати від програм серйоз-
ного впливу на стан справ у науці й тим
більше в економіці. Проте питання про
те, чи правильно вони формуються, чи
використовуються при їх реалізації пе-
реваги програмно-цільового методу, а
отже, чи оптимально використовуються
виділені на них ресурси, все ж має бути
дослідженим. Хоча б тому, що рано чи
пізно державі все ж доведеться приділити
їм більше уваги і виділити значніші ре-
сурси.
У процесі згаданого вище дослі-
дження перед респондентами було
поставлено кілька запитань щодо до-
цільності надання керівникам програм
додаткових важелів впливу на хід їх ре-
алізації. Зокрема, переважна більшість
опитаних (63%) підтримали ідею надати
право науково-технічним радам про-
грам припиняти фінансування проектів,
які продемонстрували свою неефектив-
ність або невідповідність цілям програ-
ми, і тільки двоє з них висловилися про-
ти (один з цих респондентів вважає, що
можна вносити тільки рекомендації про
припинення фінансування). Більшість
(74%) керівників вважають доцільним
передбачити можливість здійснення
перерозподілу коштів між проектами
програми з метою якнайшвидшого до-
сягнення поставленої мети, стільки ж
експертів вважають доцільним запро-
вадження резервного фонду програми,
яким розпоряджатимуться керівник та
науково-технічна рада з метою посилен-
ня робіт в окремих напрямках.
Ряд експертів висловили свої влас-
ні пропозиції щодо шляхів підвищення
ефективності програм та більш повно-
го використання переваг програмно-
цільового підходу. Так, академік НАН
України Г.В. Єльська вважає необхідним
проводити міжнародну експертизу як об-
ґрунтування, так і змісту програми в ці-
лому, а при можливості окремих проек-
тів, на думку члена-кореспондента АПН
України В.Д. Пархоменка, програми ба-
жано формувати зверху під кінцеву мету;
підвищити відповідальність керівників
проектів і програм, передбачити повер-
нення коштів при невиконанні умов до-
говору; роботи повинен приймати той,
хто буде впроваджувати результати роз-
робок.
Академік НАН України В.Ю. Сто-
ріжко та академік УААН М.В. Роїк під-
креслюють необхідність формування
програм у відповідності з пріоритета-
ми, визначеними на основі глибоких
прогнозно-аналітичних досліджень. До
подібної думки стосовно близької йому
галузі приходить і академік НАН України
І.М. Карп: «слід було б замовляти про-
екти, виходячи з пріоритетів щодо лікві-
дації шкідливих відходів». Крім того, він
вважає необхідним надавати підтримку в
першу чергу тим проектам, які отримують
додаткове фінансування з інших джерел
(досі це було здебільшого навпаки).
Академік АМН України Ю.П.Зозуля
звернув увагу на те, що державна науково-
технічна програма повинна бути більш
О.С. Попович, Т.М. Велентейчик
Science and Science of Science, 2009, № 242
детально структурована та спеціалізо-
вана за тематичними напрямками, пе-
редбачати можливість організації комп-
лексних проектів, в яких для реалізації
однієї спільної мети залучається декіль-
ка виконавців. На його думку, такій про-
грамі слід надати рамкового характеру,
передбачивши проектне наповнення її
тематичних напрямків у процесі її реалі-
зації кожного року або через 2 роки, на
завершальних стадіях виконання програ-
ми формувати спеціальні проекти, спря-
мовані на забезпечення впровадження
одержаних результатів.
Відзначаючи, що при існуючій прак-
тиці формування державних науково-
технічних програм практично немож-
ливо розробити для неї «дерево цілей»,
яке чітко визначало б послідовність і
взаємозв’язок між собою окремих про-
ектів1 і вирішуваних ними завдань, біль-
шість опитаних керівників у тій чи іншій
формі висловлювались за надання ДНТП
більшої цілеспрямованості й гнучкості.
Так, академік НАН України В.С. Під-
горський написав: «Якщо це програ-
ма, ДНТП, то треба, щоб був кінцевий
практичний результат. Це не обов’язково
впровадження. Але треба створити щось
реальне, яке при відповідному фінансу-
ванні можна було б рекомендувати під-
приємствам... Треба розробити етапи ви-
конання завдання: від НДР до техноло-
гічних етапів. І тоді буде зрозуміло, чим
робота буде закінчена». Академік НАН
України В.В. Скороход: «Треба відновити
саме існування ДНТП, зараз їх практич-
но немає. Повинен бути окремий дер-
жавний орган, який за них відповідає,
типу ДКТП». Академік НАН України
1 Деякі з опитаних експертів вважають, що
роль «дерева цілей» певною мірою виконувала
концепція програми, яка публікувалась перед ого-
лошенням конкурсу проектів. Проте така ситуація
можлива скоріше як випадковий збіг, тим більш,
що якість цих концепцій, глибина проробки в них
етапів реалізації загального задуму програми були
досить різними.
В.С. Кошечко: «Формування ДНТП на
етапі визначення тих чи інших пріори-
тетних напрямків проведення науково-
технічних досліджень має здійснюватись
МОН України сумісно з НАН України.
Терміни виконання ДНТП мають бути не
1—3 роки, як це практикувалося раніше,
а значно більші, оскільки в рамках ДНТП
необхідно вирішувати не лише ті чи інші
задачі сьогодення, а й більш крупні стра-
тегічні проблеми».
Щодо термінів виконання цільових
програм 53% опитаних керівників вва-
жають їх оптимальними (з уточненням
окремих керівників «за умови регуляр-
ного фінансування»), 26% вважають ці
строки недостатніми і декілька респон-
дентів вказали на те, що ці строки пови-
нні залежати від програми.
Академік Новиков В.Д. вважає, що
без посилення державного регулювання
програм (розробка цілей, системність,
комплексність), тобто законодавчого за-
безпечення, такі важелі управління ходом
реалізації, як надання права науково-
технічним радам програм припиняти
фінансування проектів, які продемон-
стрували свою ефективність або невідпо-
відність цілям програми; запровадження
резервного фонду програми, яким роз-
поряджаються її керівник і науково-
технічна рада з метою посилення робіт
в окремих напрямках, та передбачення
можливості здійснення перерозподілу
коштів між проектами програми з метою
якнайшвидшого досягнення поставленої
мети будуть малоактуальними.
Отже, основними недоліками засто-
сування програмно-цільового підходу в
Україні є:
1. Недостатність і повна невизначе-
ність фінансування. Реальні кошти, які
виділяються на реалізацію програми, як
правило, дуже незначні й до того ж прак-
тично ніяк не пов’язані з тими сумами,
ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩВЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ
Наука та наукознавство, 2009, № 2 43
що обумовлюються при обґрунтуванні й
затвердженні програми.
2. Низька якість програм, слабкий
зв’язок завдань, вирішення яких перед-
бачається програмою, з цілями, досяг-
нення яких є заявленою метою програ-
ми, невідпрацьованість послідовності
виконання етапів її реалізації.
3. У цих умовах особливо згубною є
практично повна відсутність будь-якого
управління ходом реалізації програми, ке-
рівники програм практично не мають для
цього ніяких реальних важелів впливу.
4. Вітчизняною статистикою зовсім
не відслідковуються ні кількість держав-
них програм, ні відповідність їх фінансу-
вання запланованим при їх формуванні
об’ємам.
Все це означає, що вживати саму на-
зву «програма» до документів, які на це
претендують в Україні, навряд чи право-
мірно. Це скоріше координаційні плани,
які за умови їх послідовного виконання
теж, звичайно, можуть бути досить ко-
рисними. Проте переваги програмно-
цільового підходу як ідеології макси-
мальної доцільності, засобу оптимізації
шляху до поставленої мети і концентрації
зусиль на розв’язанні ключових завдань
при цьому не реалізуються. Не дивно, що
в свідомості багатьох науковців закріпи-
лося доволі спрощене уявлення про дер-
жавні програми, яке досить чітко сфор-
мулював заступник директора Інституту
садівництва УААН Кручек А.Н., виступа-
ючи на інноваційному форумі, що його
організувала навесні 2008 року Академія
технологічних наук: «Треба організову-
вати нові програми, бо програми — це
гроші!».
Не забезпечує використання можли-
востей і переваг програмно-цільового ме-
тоду і нині чинна редакція Закону Украї-
ни «Про державні цільові програми» [3].
У законі чітко визначається бюрократич-
на послідовність процедур узгодження
програм, навіть значною мірою структура
документів, що представляються на роз-
гляд відповідних інстанцій, проте фак-
тично зовсім не передбачено реальних
механізмів управління програмами. Вне-
сення будь-яких змін до існуючої про-
грами можливе лише за рішенням органу
державної влади, який її затвердив, тоб-
то після здійснення складних і тривалих
бюрократичних процедур узгодження в
багатьох інстанціях. Законом передбаче-
но, що державний замовник призначає
керівника державної цільової програми,
але його статус лишається фактично не
визначеним. Закон декларує, що осно-
вними завданнями керівника є опера-
тивне управління та контроль за розро-
бленням і виконанням програми, проте
реальних механізмів і важелів впливу для
реалізації ним цього завдання не перед-
бачено.
Досить дивно звучать норма статті 19
да ного закону, що визначає повноважен-
ня Міністерства фінансів України, яке:
«приймає рішення про включення відпо-
відних бюджетних запитів до пропозицій
проекту Державного бюджету України на
відповідний рік; формує та подає Кабі-
нету Міністрів України разом з проектом
закону про Державний бюджет України
на відповідний рік перелік державних
цільових програм із зазначенням обсягів
фінансування кожної з них за рахунок
бюджетних коштів».
Звичайно, такі формулювання реаль-
но відображають нинішню ситуацію: вже
після того, як Верховна Рада України за-
твердила загальнодержавну програму або
Кабінет Міністрів України іншу держав-
ну програму, саме Міністерство фінансів
вирішує, чи виконувати дану програму, а
чи не виконувати. А якщо й виконувати,
то чи надати їх розраховане при форму-
ванні програми і затверджене Верховною
О.С. Попович, Т.М. Велентейчик
Science and Science of Science, 2009, № 244
Радою України фінансування, а чи, не-
хтуючи всіма розрахунками необхідних
витрат, обмежитись їх десятою або й со-
тою часткою. Проте, на наше глибоке
переконання, таку ситуацію необхідно
докорінно змінювати. Питання про те,
чи є можливість фінансувати програму,
повинне вирішуватись до того, як її за-
тверджують. А якщо програма затвер-
джена законодавчим органом чи урядом,
то завдання всіх гілок виконавчої влади,
в тому числі й Міністерства фінансів,
забезпечити її виконання. Це загально-
прийнята у світі практика, і Україна,
мабуть, єдина в світі держава, де навіть
законом передбачено, що Мінфін прак-
тично самостійно вирішує, яку програму
виконувати, а яку проігнорувати.
Аналіз світового досвіду формування
і реалізації подібних програм показує, що
особи, призначені їх керівниками, ко-
ристуються у розвинених країнах набага-
то більшим довір’ям з боку замовників і
мають великі можливості для управління
їх виконанням. Наприклад, у Німеччині,
незважаючи на те, що суми коштів, ви-
ділених на програми, там незрівнянно
більші за наші, фінансування державних
науково-технічних програм здійснюється
безпосередньо через керівника програми:
гроші переказуються на його особистий
рахунок, і він має можливість досить ши-
рокого маневру ними, фінансуючи вико-
навців окремих проектів, включених до
програми.
Отже, для кардинального підвищен-
ня дієвості вітчизняних програм, крім
більш серйозного ставлення до органі-
зації їх фінансування, необхідно вжити
заходів для кардинального поліпшення
якості їх попередньої розробки, а також
для створення такої системи управлін-
ня ними, яка забезпечила б їх гнучкість
і динамізм, можливості для оптимізації
на протязі всього періоду реалізації. Це
повинно бути передбачено у відповідних
нормативних документах інструктивного
плану і знайти своє відображення в За-
коні України «Про державні цільові про-
грами». На наш погляд, цей закон мав
би більш виразно визначати, для чого,
власне, формується програма, чим вона
відрізняється від, скажімо, гранта чи ін-
шого способу фінансової підтримки до-
сліджень чи розробок.
Для цього доцільно було б в Законі
України «Про державні цільові програ-
ми» доповнити перелік умов, за яких має
розроблятися програма, у статті 2 (після
слів «державна цільова програма роз-
робляється за сукупності таких умов:»)
такою, наприклад, тезою: «належним
чином обґрунтованої можливості досяг-
ти за рахунок використання програмно-
цільового підходу важливої для держави
мети (вирішення актуального завдання)
в терміни, істотно менші, ніж без форму-
вання відповідної програми».
Стаття 5 нині чинної редакції цього
закону («Основні стадії розроблення та
виконання державної цільової програ-
ми») фактично не відповідає своїй назві:
в ній зовсім не йдеться про стадії розроб-
ки самої програми. Натомість фіксується
послідовність розгляду відповідних доку-
ментів в «інстанціях». Дещо поліпшити
ситуацію можна було б, давши абзац 6 цієї
статті в редакції: «розроблення проекту
програми — визначення послідовності
та взаємозв’язку етапів виконання про-
грами, заходів і завдань, що пропонують-
ся для включення до неї (побудова «де-
рева цілей» програми), а також обсягів
і джерел фінансування». Тим самим ми,
принаймні, не виключали б можливості
починати формування програми з побу-
дови «дерева цілей», а вже після його ви-
значення оголошувати конкурс проектів,
спрямованих на реалізацію конкретних
етапів і завдань, здійснити які необхідно
ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩВЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ
Наука та наукознавство, 2009, № 2 45
для досягнення мети програми. Необхід-
ність обов’язкового визначення послідов-
ності дій та черговості етапів виконання
програми, на наш погляд, повинна бути
зафіксована і в статті 6 («Ініціювання
розроблення державної цільової програ-
ми та громадське обговорення концепції
програми»). Зокрема, її абзац 9 (в групі
позицій, що об’єднуються заголовком
«Проект концепції державної цільової
програми повинен містити:») доцільно
було б дати в такій редакції: «визначення
на основі оптимального варіанту шляхів
і засобів розв’язання проблеми, послідов-
ності етапів та строків виконання про-
грами». А також слід доповнити норму
щодо публікації концепції: «Проект кон-
цепції державної цільової програми та
основних етапів її реалізації публікується
в офіційних засобах масової інформації
для громадського обговорення».
Нічим, на наш погляд, не обґрунто-
вано те, що закон не передбачає можли-
вості виступати державними замовни-
ками програм АМНУ, УААН та іншим
державним академіям. Адже це комплек-
сні наукові організації, частина фінан-
сування яких здійснюється за рахунок
державного бюджету. Їм цілком під силу і
організувати сам процес такого фінансу-
вання, і на високому професійному рів-
ні здійснювати контроль за ефективним
і цільовим використанням коштів. Тому
перший абзац статті 8 («Державний за-
мовник державної цільової програми»)
доцільно було б подати в такій редакції:
«Державним замовником державної
цільової програми можуть бути централь-
ні органи виконавчої влади, Національна
академія наук України та інші державні
академії, Рада Міністрів Автономної Рес-
публіки Крим, обласні, Київська та Севас-
топольська міські державні адміністрації».
З урахуванням наведених вище аргу-
ментів слід було б уточнити також функ-
ції державного замовника, давши відпо-
відну частину цієї статті в наступній ре-
дакції (курсивом виділено пропоновані
доповнення):
«Державний замовник:
призначає керівника та науково-
технічну раду державної цільової програ-
ми на стадії її розробки, основними за-
вданнями яких є оперативне управління
та контроль за розробленням і виконан-
ням програми;
подає пропозиції щодо внесення змін
до державної цільової програми, а також
припинення її виконання;
готує разом з науково-технічною ра-
дою щорічний звіт про результати вико-
нання державної цільової програми та
подає його на розгляд Кабінету Міністрів
України з метою визначення ефективнос-
ті реалізації програми. Строки подання
державним замовником проміжних зві-
тів визначаються нормативно-правовим
актом, яким затверджено програму».
У цій же статті або окремою статтею
закону доцільно було б визначити статус
керівника програми як особи, наділеної
державою певними повноваженнями і
відповідальністю за реалізацію державної
цільової програми. Відповідні норми за-
кону могли б звучати, наприклад, так:
«Керівник програми:
— має статус позаштатного радника
Кабінету Міністрів України;
— очолює науково-технічну раду
програми, з участю якої здійснює опера-
тивне керівництво ходом її підготовки та
реалізації;
— несе особисту відповідальність за
достовірність інформації щодо ходу реа-
лізації програми, санкціонує виплату ко-
штів виконавцям за здійснення її етапів;
— є розпорядником резервного фон-
ду програми, до якого відраховується
щорічно 10% виділених на її реалізацію
коштів;
О.С. Попович, Т.М. Велентейчик
Science and Science of Science, 2009, № 246
— поряд з керівником державного за-
мовника підписує щорічні та заключні
звіти про результати виконання програ-
ми, які подаються до Кабінету Міністрів
України».
Потребують законодавчого унормуван-
ня також статус і функції науково-технічної
ради, адже сьогодні фактично вони діють,
так би мовити, на свій страх і розсуд — як
вважає за потрібне замовник або керівник
програми. Наша пропозиція полягає в тому,
щоб передбачити у тій же статті 8 або окре-
мою статтею наступні норми:
«Науково-технічна рада програми:
щорічно, а в разі потреби й частіше
заслуховує звіти виконавців проектів і за-
вдань програми і приймає рішення щодо
доцільності їх продовження або залучен-
ня до їх реалізації інших виконавців;
вирішує питання щодо оголошен-
ня додаткових конкурсів для залучення
нових виконавців до розв’язання про-
блем, що виникли в процесі реалізації
програми;
вирішує питання щодо доцільності
перерозподілу між виконавцями перед-
бачених програмою коштів та про вико-
ристання резервного фонду програми;
готує заключний звіт про результати
виконання програми, який подається
державному замовнику програми за під-
писом її керівника для подальшого роз-
гляду Кабінетом Міністрів України».
З урахуванням цих пропозицій необ-
хідно внести відповідні доповнення і в
статтю 9 («Розроблення проекту держав-
ної цільової програми»). Зокрема її абзац 1
можна було б сформулювати в такій редак-
ції: «Проект державної цільової програми
розробляється на основі схваленої кон-
цепції та послідовності виконання її етапів
державним замовником або визначеним
відповідно до законодавства розробником
за безпосередньої участі науково-технічної
ради програми та керівника програми».
Для забезпечення посилення ролі й
відповідальності керівника програми та
її науково-технічної ради слід було б пе-
редбачити наступні зміни:
1. Статтю 10 «Затвердження державної
цільової програми» доповнити нормою:
«Затвердження державної цільової програ-
ми відбувається в присутності її керівника,
призначеного державним замовником».
2. Статтю 12 «Внесення змін до дер-
жавної цільової програми» доповнити
нормою: «зміни в фінансуванні окремих
проектів у межах 10% загального фінан-
сування цільової програми на відповід-
ний рік, пов’язані з витрачанням резерв-
ного фонду програми здійснюються за
рішенням науково-технічної ради та ке-
рівника програми». Останній абзац даної
статті доповнити словами: «за поданням
науково-технічної ради програми або
державного замовника».
3. Передостанній абзац статті 13
сформулювати в редакції: «Безпосередній
контроль за виконанням заходів і завдань
програми, ефективним та цільовим ви-
користанням коштів її виконавцями здій-
снюють державні замовники та науково-
технічні ради цільових програм».
Повертаючись до питання про роль
і функції Міністерства фінансів у забез-
печенні реалізації державних науково-
технічних програм, слід було б зауважи-
ти, що в ряді країн Європи (наприклад у
Польщі) саме це міністерство виступає
ініціатором і активним провідником у
життя ідеї інноваційного розвитку еко-
номіки, в Україні ж воно в кращому ви-
падку — активний критик такого роду
починань. Можливо, певним позитив-
ним зрушенням у цьому питанні сприяли
б наступні зміни у Законі України «Про
державні цільові програми».
У статті 19, якою визначаються по-
вноваження Міністерства фінансів Укра-
їни, 4-й та 5-й абзаци дати в редакції:
ПРОБЛЕМИ ПІДВИЩВЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЦІЛЬОВИХ ПРОГРАМ
Наука та наукознавство, 2009, № 2 47
— «забезпечує включення бюджетних
запитів щодо фінансування державних
цільових програм до пропозицій проекту
Державного бюджету України на відпо-
відний рік;
— подає Кабінету Міністрів України
разом з проектом закону про Держав-
ний бюджет України на відповідний рік
перелік державних цільових програм
із зазначенням обсягів фінансування
кожної з них за рахунок бюджетних ко-
штів».
У разі схвалення такої редакції за-
кону відповідні зміни мають бути вне-
сені і в Постанову Кабінету Міністрів
України «Про затвердження Порядку
розроблення та виконання державних
цільових програм» [4] від 31 січня 2007
року № 106. Зокрема, необхідно звер-
нути увагу в ній на те, що програма
формується на основі чітко продумано-
го «дерева цілей», яким визначаються
послідовність і взаємообумовленість
етапів її виконання; підкреслити, що
науково-технічна або координаційна
рада створюється не «в разі потреби»
(п.42.) — на розсуд державного замов-
ника, а обов’язково, крім того, зазна-
чити, що завданням цієї ради і керів-
ника програми є управління ходом її
реалізації і контроль за ним.
Слід врахувати також, що нині ді-
ючим порядком передбачена в основному
паперово-бюрократична звітність про хід
реалізації та остаточні підсумки виконан-
ня програм. Її, на наш погляд, можна було
б і дещо скоротити: обмежитись узагаль-
неними показниками, які підтверджують,
що робота ведеться, щоб не примушувати
виконавців плодити нікому не потрібні
папери. Натомість слід було б запровади-
ти публічні слухання результатів виконан-
ня цільових програм з широкою участю
експертів — свого роду конференції, на
які запрошуються науковці та виробнич-
ники, фахівці відповідних галузей.
Таким чином, опитування керівників
ДНТП підтвердило, що формування і реа-
лізація державних цільових програм в Укра-
їні не відповідають методології формування
ДЦП. Тому сьогодні вкрай необхідно зміни-
ти ставлення владних структур до цільових
програм, підвищити їх ефективність, вдо-
сконалити нормативно-правову та мето-
дичну базу задля використання підтвердже-
них вітчизняною та світовою практикою
можливостей і переваг цього методу в реалі-
зації пріоритетних напрямів розвитку.
1. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. — М.: Учебник.:
ИНФРА-М, 2002. — 428 с.
2. Маліцький Б.А., Попович О.С. Політика пріоритетів і проект нового закону України „Про пріоритетні
напрями розвитку науки і техніки // Проблеми науки. — 2007. — № 5. — С. 16.
3. Закон України «Про державні цільові програми» (zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1621-15).
4. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку розроблення та виконання
державних цільових програм» (zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=106-2007-%EF).
Одержано 17.02.2009
А.С.Попович, Т.Н.Велентейчик
Проблемы повышения эффективности
государственных целевых программ
По результатам опроса руководителей государственных научно-технических программ (ГНТП) оценена
эффективность существующей системы ГНТП по приоритетным направлениям развития науки и техники,
определены основные недостатки применения программно-целевого подхода в Украине. Предложен ряд меро-
приятий по повышению действенности и кардинальному улучшению качества отечественных программ, в том
числе внесение изменений в Закон Украины «О государственных целевых программах».
|