Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування
Saved in:
| Published in: | Регіональна історія України |
|---|---|
| Date: | 2012 |
| Main Author: | |
| Format: | Article |
| Language: | Ukrainian |
| Published: |
Інститут історії України НАН України
2012
|
| Subjects: | |
| Online Access: | https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/71414 |
| Tags: |
Add Tag
No Tags, Be the first to tag this record!
|
| Journal Title: | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| Cite this: | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування / О. Чеберяко // Регіональна історія України: Зб. наук. ст. — К.: Інститут історії України НАН України, 2012. — Вип. 6. — С. 171-182. — Бібліогр.: 45 назв. — укр. |
Institution
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine| _version_ | 1859629361181753344 |
|---|---|
| author | Чеберяко, О. |
| author_facet | Чеберяко, О. |
| citation_txt | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування / О. Чеберяко // Регіональна історія України: Зб. наук. ст. — К.: Інститут історії України НАН України, 2012. — Вип. 6. — С. 171-182. — Бібліогр.: 45 назв. — укр. |
| collection | DSpace DC |
| container_title | Регіональна історія України |
| first_indexed | 2025-12-07T13:08:40Z |
| format | Article |
| fulltext |
Оксана Чеберяко
ФОРМУВАННЯ РАЙОННИХ
БЮДЖЕТІВ В УСРР 1920-х рр.
В КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНО-
ТЕРИТОРІАЛЬНОГО РЕФОРМУВАННЯ
На початку 1920-х рр. в Україні залишався дореволюційний три-
ступеневий адміністративно-територіальний поділ (губернія-повіт-
волость), який проіснував до квітня 1923 р. Друга сесія ВУЦВК 7-го
скликання, яка відбулася 11-12 квітня 1923 р., ліквідувала 102 по-
віти та 1989 волостей, натомість заснувала 53 округи та 706 районів1.
Їхня кількість постійно змінювалася, однак адміністративний статус
місцевих органів влади позначився на фінансуванні господарських
та соціально-культурних установ. До проголошення і впровадження
непу діяв принцип централізованого розподілу коштів у вигляді
державних кредитів, які надходили з центру до губерній, а повіти та
волості були пасивними споживачами. Функції районних, тобто ре-
гіональних, бюджетів, виконували місцеві бюджетні одиниці. Поста-
нова ВУЦВК 4 січня 1922 р. «Про місцеві кошториси» зафіксувала
чотири їх види (серед них – повітові та волосні)2, які проіснували до
створення районної адміністративно-управлінської ланки з підпо-
рядкуванням сільських рад.
Децентралізація економічно-господарської діяльності підпри-
ємств та установ, яка відбувалася в умовах непу, змусила державні
органи влади перекласти частину фінансового навантаження на
місця, делегувавши райвиконкомам та сільрадам низку повноважень
і прав в галузі податкової політики. Упорядкуванню системи місце-
вих фінансів сприяло прийняття ЦВК СРСР «Тимчасового положення
про місцеві фінанси» 12 листопада 1923 р.3 Документ, підготовлений
у Москві, визнав самостійними повітові і волосні бюджети, але в
Україні уже не було цих адміністративних одиниць. Більше того,
Україна, на думку теоретиків її фінансової системи, взагалі не мала
«…ні традиції, ні навичок, ні досвіду» волосних бюджетів4.
© Регіональна історія України. Збірник наукових статей. Випуск 6. — С. 171–182 © О. Чеберяко, 2012
1 Стенографический отчет второй сессии Всеукраинского ЦИК VII созыва,
11-12 апреля 1923 г. – Х.,1923. – С.89 – 94.
2 Збірник узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду України
(далі – ЗУ України). – 1922. – №1. – Арт.13.
3 Временное положение о местных финансах. – М.,1923. – 46 с.
4 Кованько П. (проф.) К вопросу о волостном бюджете // Финансовый Вестник. –
1923. – №2. – С.6 – 8.
В управлінських колах УСРР у бюджетних питаннях ототожнюва-
лися повіти і райони; останні охоплювали територію кількох колиш-
ніх волостей. Секретар ЦК КП(б)У Д.З.Лебідь у липні 1923 р. заявив,
що саме «районні, волосні бюджети … є базою оздоровлення місце-
вого бюджету»5. Політична система влади була вибудувана за при-
нципом вертикального підпорядкування і централізованого упра-
вління, що і зумовило розподіл фінансових потоків між відповідними
регіонами. 20 листопада 1923 р. наркомфін СРСР у циркулярі про за-
стосовування норм і принципів «Тимчасового положення про місцеві
фінанси» використав визначення «волосні виконкоми» та «повітові ви-
конкоми»,6 які функціонально стосувалися місцевих органів влади ра-
дянської України. Відсутність в УСРР повітово-волосного територі-
ального поділу, отже, не скасовувала дії на її території директив і
постанов союзного уряду – в галузі бюджетних відносин першочер-
гове значення мали реальні повноваження та права районів стосовно
доходної і видаткової частин бюджету, а не їх адміністративний ста-
тус. Економічні можливості районів не завжди враховувалися, а ос-
новна сума податкових і неподаткових надходжень на місцях спря-
мовувалася до центральних установ для їх бюджетного перерозподілу.
Місцеві фіноргани в УСРР переймалися, природно, не терміноло-
гічним виявленням тотожності між поняттями волосного чи район-
ного бюджету, а реальними джерелами їх наповнення. Уряд встано-
вив їх конкретний перелік: від додаткового рентного обкладання
міських земель, половина орендної плати за землю, яка належала
райвиконкомам, а також від оренди рибного господарства та 50%
суми промислового податку7. Однак на практиці нечіткість у визна-
ченні джерел наповнення районних і волосних бюджетів створювала
чимало проблем. Їх ще побільшало, коли адміністративно-територі-
альний поділ УСРР другої половини 1923 р. юридично і практично
виключив економічно-фінансовий інститут волосних бюджетів.
Колегія уповнаркомфіну при РНК УСРР, готуючи кошторис бюд-
жету 4-го кварталу 1922/23 р., визнала той факт, що «…повний пе-
рехід до районного (волосного) бюджету в українських умовах мож-
ливий лише з нового бюджетного року»8. Але в офіційних та
періодичних виданнях продовжували використовувати визначення
«районний (волосний) бюджет», що мало засвідчити його терміноло-
гічний та інституційно-адміністративний статус. А проте україн-
ський район та російська волость відрізнялися не лише територі-
ально, але й функціонально.
172
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
5 ЦДАВО України, ф.30, оп.1, спр.282, арк. 29.
6 Там само, арк.8.
7 Там само.
8 В коллегии УпНКФ // Финансовый Бюллетень. – 1923. – №14. – С.14 – 15.
На початку лютого 1924 р. агітпроп ЦК КП(б)У розмістив у фахо-
вих виданнях «Тези про районний бюджет», у яких останній розгля-
дався як складова частина губернського бюджету. «Районний бюд-
жет за радянської влади, – наголошувалося в тезах, – встановлено
законом лише недавно, 12-го листопада 1923 р. Політичне значення
районного бюджету дуже велике. Районний бюджет повинен сприяти
зміцненню союзу пролетаріату з селянством, міста і села. За попере-
днього порядку відпуску грошей містом для задоволення потреб села
за нашої бідності став можливим неправильний розподіл сум між мі-
стом і селом, що повністю унеможливлює це при наявності само-
стійного районного бюджету»9. Визначення «самостійного районного
бюджету» з листопада 1923 р. можна вважати відправною датою ста-
новлення цієї бюджетної одиниці в УСРР, хоча її неофіційно було за-
проваджено одразу після створення районів. Суспільно-виховна фун-
кція районного бюджету, закладена в партійних тезах, залежала від
реального економічного потенціалу району, від його прав, від «соці-
ального тягаря» податкової політики влади. Селянин, який сплачу-
вав 5-6 видів податків та різних зборів, мав підстави сподіватися на
поліпшення соціально-побутової та культурно-освітньої ситуації в
українському селі, яка залишалася у 1920-х рр. дуже напруженою.
Формування районного бюджету відбувалося на основі нормативно-
правових актів радянських органів влади, зокрема згаданого «Тимчасо-
вого положення про місцеві фінанси» від 12 листопада 1923 р. Однак
будь-який бюджет – це насамперед фінансовий план, а не конституцій-
ний принцип. Реальне наповнення доходної частини районного бюд-
жету залежало від ефективності функціонування економіки та «бюд-
жетної дисципліни» платників податків у конкретному районі. Друга
половина 1923 року виявилася експериментальним періодом впровад-
ження районного бюджету, його соціально-економічною апробацією.
Докази цього легко знайти у періодичній пресі, яка узагальнювала
оцінки фахівців та оглядачів фінансової політики радянської влади. «З
початку поточного бюджетного року на Україні, - писав у лютому 1924
р. один з них, – скрізь була впроваджена в життя нова бюджетна оди-
ниця – районний бюджет. Реформі передував у четвертому кварталі ми-
нулого року короткотерміновий досвід побудови районного бюджету в
окремих губерніях, за вибірковою системою (у деяких – суцільно)»10.
173
Ф
ор
м
ув
а
н
н
я
р
а
й
он
н
и
х
бю
д
ж
ет
ів
в
У
С
Р
Р
1
9
2
0
-х
р
р
.
5 ЦДАВО України, ф.30, оп.1, спр.282, арк. 29.
6 Там само, арк.8.
7 Там само.
8 В коллегии УпНКФ // Финансовый Бюллетень. – 1923. – №14. – С.14 – 15.
9 Тезисы по районному бюджету // Там само. – 1924. – №12. – С.9.
10 Ржевусский М. Построение первого районного бюджета // Финансовый Бюл-
летень. – 1924. – №14. – С.1.
Термін «бюджетна реформа», а він виникає саме тоді, стосувався
переважно виокремлення районного бюджету в якості самостійної
одиниці, а не структурно-системної реорганізації державного та міс-
цевого бюджетів в УСРР. Створення самостійної бюджетної одиниці
мало припинити безсистемне і незаконне формування доходних дже-
рел бюджету, яке відбувалося упродовж 1921-1923 рр., тому що рай-
они отримували на власні потреби 15-20% загальногубернських кош-
тів, а так званий дефіцит компенсували шляхом «незаконних
податків». У 1922/23 рр. на сільські регіони припадало від 39 до 60%,
а з 1923/24 бюджетного року від 49 до 75% бюджетних коштів гу-
берній та округ11. Губернські міста мали значно більше коштів на
власні потреби, ніж райони, а кількість населення у них була різною,
хоча порівняльною ознакою виступав не душовий розподіл бюджет-
них коштів, а номенклатурно-інституційний (підприємства, уста-
нови, заклади тощо).
Диференціація бюджетних одиниць не мала на меті встанов-
лення їх повноправного адміністративного статусу. Інструкції, цир-
куляри НКФ СРСР, які стосувалися волосного бюджету, трансфор-
мувалися у вимоги до районного бюджету, позаяк волосний мав для
України «лише історичний інтерес»12. Український адміністративно-
територіальний район був ширшим від російської волості. На цю об-
ставину звертали увагу учасники Всеукраїнської наради з місцевих
фінансів, яка проходила у Харкові 19-21 червня 1924 р. Вони вста-
новили тверду ставку відрахування з суми надбавки до сільгосппо-
датку на потреби райбюджету – 75%, загальний обсяг якого мав ста-
новити не менше третини губернського13. На території РСФРР до
волосного бюджету стягували 50% надбавки, а його загальна сума
сягала там 20% місцевого бюджету, в УСРР районний бюджет посі-
дав 25%14. У 1922/23 бюджетному році він склав 15 млн, а наступ-
ного 1923/24 р. бюджетного року його планували збільшити у два
рази15.
Організаційна схема з п’яти самостійних бюджетних одиниць,
серед яких поважне місце займала і районна, набула у січні 1924 р.
174
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
11 Ржевусский М. Построение первого районного бюджета // Финансовый Бюл-
летень. – 1924. – №14. – С.1.
12 Ржевусский М. Очередные вопросы местного бюджета // Финансовый Бюлле-
тень – 1924. – №38. – С.3.
13 Храмов В. Итоги всеукраинского совещания по местным финансам // Фина-
нсовый Бюллетень – 1924. – №34. – С.5.
14 Полюдов Е. Волостной бюджет и советское строительство в деревне // Боль-
шевик. – 1925. – №5 – 6. – С.38.
15 Храмов В. Директивные указания по составлению местного бюджета // Фина-
нсовый Бюллетень. – 1924. – №42. – С.3.
цілком завершеного інституційного статусу16. Вона постійно вдоско-
налювалася, набуваючи системних ознак. Управління місцевих фі-
нансів НКФ УСРР вимагало щоквартальних звітів про виконання
районних бюджетів з поданням пояснювальної записки, яка мала
дати відповіді на конкретні питання: причини невиконання доход-
ної і видаткової частин; які джерела доходів виявилися найефектив-
нішими, а також – чи була проведена повна децентралізація аж до
«…надання райвиконкомам бюджетних прав, безпосереднього від-
криття кредитів по райбюджетах»17. 19 червня 1924 р. НКФ УСРР ска-
сував норми і правила складання місцевого бюджету, які діяли у
1922/23 р., натомість встановив перелік нових. «Фіксувати особливу
увагу на районних бюджетах, - наголошувалося в циркулярі №7 , –
які є базою оздоровлення місцбюджету, на своєчасному оформленні
господарства районів і правильній побудові райбюджетів»18. Впро-
ваджувався винятково територіальний принцип: усі видатки уста-
нов, підприємств районного значення мали входити до районного
бюджету, як і доходи місцевого рівня.
Нова система формування бюджету унеможливлювала внутрішні
перерахунки – з районного на окружний бюджет. Кошториси бюджет-
них одиниць складалися окремо, ухвалювалися за відповідною проце-
дурою, а після цього зводилися до губернського та окружного бюджетів
самостійними витратними статтями. Порядок формування районного
бюджету був прозорий і зрозумілий: райвиконкоми, отримавши від
округ контрольні цифри доходів і видатків, встановлювали термін для
подання прибутково-видаткового кошторису бюджетних установ. Рай-
они офіційно перераховували до окружного або губернського резерв-
них фондів по 2% включно, а до власного 1% бюджетних коштів.
12 вересня 1924 р. НКФ УСРР визначив перелік доходів і видатків
для районного бюджету. До їх фінансових джерел були віднесені:
пеня і вільна грошова готівка, орендна плата за землю, за викори-
стання рибних озер та ставків, ринкового місця, доходи від млинів,
маслобоєнь, круподерень, електростанцій, надбавки до сільгосппо-
датку, з усіх видів промислового податку, з гужового транспорту, де-
сятина від податку за використання фабрично-заводських примі-
щень і торгових помешкань, дачних будівель, судове мито, різні
збори, місцеві штрафи19.
175
Ф
ор
м
ув
а
н
н
я
р
а
й
он
н
и
х
бю
д
ж
ет
ів
в
У
С
Р
Р
1
9
2
0
-х
р
р
.
16 Схема крайних ежемесячных сведений ГФО НКФину по обще-организацион-
ным вопросам деятельности органов местных финансов // Финансовый Бюллетень.
– 1924. –№13. – С.24 – 25.
17 Местные финансы // Финансовый Бюллетень. – 1924. – №16. – С.33.
18 О порядке составления смет местных доходов и расходов на 1924-25 бюджет-
ный год // Финансовый Бюллетень. – 1924. – №44. – С.28 – 32.
19 Об установлении объемов отдельных бюджетных единиц // Финансовый Бюл-
летень. – №44. – С.35 – 44.
Оскільки не кожен район мав розвинену промислово-торгову ме-
режу, перелічені джерела не забезпечували потрібний обсяг бюд-
жетних видатків, перелік яких виявився надто важким для районного
бюджету: утримання адміністративно-управлінських установ (рай-
виконком, райКНС, виконкоми сільрад), районної міліції та кримі-
нального розшуку, протипожежної охорони, комунального господар-
ства позаштатних міст, забезпечення трудових шкіл і ясель районного
значення, дитбудинків, профшкіл, хат-читалень, шкіл ліквідації не-
письменності, районних і сільських бібліотек, сільбудів, фінансування
закладів системи охорони здоров’я (амбулаторії, лікарні, медперсо-
нал), будівництво доріг та мостів, асигнування місцевої агрономії. Це
змушувало місцеві фінансові органи знов вдаватися до «незаконних
податків». 29 серпня 1924 р. ЦВК СРСР видав постанову «Про само-
обкладання населення для задоволення місцевих громадських по-
треб»20, яка юридично дозволила додаткові побори з населення, щоб
заповнити дефіцит районних бюджетів. На початку вересня 1924 р.,
спираючись на цю постанову, НКФ УСРР вимагав від фінвідділів по-
класти край «…зловживанням, які мали місце за останні роки при
здійсненні самообкладання населення»21. Так зване добровільне са-
мооподаткування виявилося прихованою формою незаконного стяг-
нення натуральної і грошової повинностей, які стали звичним яви-
щем в українському селі 20-х рр. Так, начальник управління місцевих
фінансів НКФ УСРР В.Храмов, готуючи директиви по складанню бюд-
жету 1924/25 р., визнав той факт, що половина шкіл Катерино-
славської губернії фінансувалася коштом місцевого населення22.
Бюджетна самодіяльність районних органів влади в Україні справді
існувала, тому що бюджети спиралися на внутрішні доходні джерела,
а сам фінансовий план ухвалювали районні з’їзди рад23. Обговорення
самодіяльного статусу районного бюджету свідчило, однак, про децен-
тралізацію їхніх функцій, а не про реорганізацію самої бюджетної си-
стеми, яку незмінно представляли державний та місцевий бюджети.
Самостійність та самодіяльність були категорією економічно-фінансо-
вою, а не політично-адміністративною, тому реальність доходів рай-
онного бюджету визначала його соціально-економічну ефективність.
Історія формування та функціонування районних бюджетів в
Україні 20-х рр. виявилася доволі суперечливою, і дещо відрізнялася
176
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
20 Известия ЦИК СССР. – 1924. – 31 августа.
21 О мерах борьбы с незаконными сборами с населения // Финансовый Бюлле-
тень. – 1924. – №44. – С.45 – 46.
22 Храмов В. Директивные указания… // Финансовый Бюллетень. – 1924. –
№ 42. – С.2.
23 В.Х. К вопросу о бюджетной самостоятельности мест // Финансовый Бюлле-
тень. – 1926. – №7 – 8. – С.16 – 19; Сосновый Т. Більше самостоятельности местам
// Финансовый Бюллетень. – С.21 – 22.
від теорії бюджетного процесу, накресленої урядовими постановами
та циркулярами. Наприклад, перша спроба реалізації волосного бюд-
жету на Харківщині припадає на січень 1922 р., але створити не
лише його, а навіть повітовий бюджет тоді не вдалося. У 1922/23 р.
тут існували бюджети губвиконкому, губернського міста та 10 пові-
тових, а потреби волосних акумулювали повітові бюджети, хоча дуже
обмежені фінансово. На місцях почали виникати стихійні – неофі-
ційні волосні бюджети, коштом яких утримувалися «свої» школи,
«свої» лікарі, «свої» дитбудинки24. Незаконні натуральні та грошові
збори становили основне джерело «власних коштів», які засвідчили
необхідність організаційно-функціонального оформлення районних
бюджетів, тому що інші бюджетні одиниці не доходили до сільських
регіонів.
Починаючи з липня 1923 р., за рішенням сесії Харківського губ-
виконкому, формувалися районні бюджети. 1923/24 бюджетний рік
на Харківщині продемонстрував дієздатність цієї бюджетної одиниці,
яка максимально повно використовувала усі податкові і неподаткові
джерела в межах районів. Райвиконкомам вдалося виконати бюд-
жети на 83%, але практика показала, що податки у 15 обстежених
районів становили від 55 до 84% доходів, а видатки на адміністра-
тивні потреби досягли 100% виконання кошторисних передбачень, а
на соціально-культурні потреби – від 39 до 59%25. Передбачалося, що
фонд зарплати становитиме 56% серед видатків, а реально він склав
72%, хоча на її виплату було витрачено за перше півріччя від 80 до
94% бюджетних коштів26.
Райвиконкоми формували бюджет без дотримання реальних по-
треб сільських рад, тому у 1924/25 р. до створення районних бюд-
жетів почали залучати голів сільських рад, учителів, лікарів, агро-
номів, беручи до уваги індивідуальні кошториси сільських установ.
Відверто дефіцитні бюджети окремих районів підлягали ліквідації, а
їхні видатки перекладали на суміжні райони. У 1924/25 р. до складу
Харківщини входили 67 районів, бюджет яких становив 4,2 млн крб.,
що на 44% більше від попереднього року27. Третина районів мала
бюджети від 66 до 70 тис. крб., майже половина нижче середнього
рівня по губернії і лише 20% вище середнього. За перше півріччя рай-
они виконали річний бюджет на 55% від загальної їх суми, а податки
переважали серед джерел надходження до бюджетів. На соціально-
177
Ф
ор
м
ув
а
н
н
я
р
а
й
он
н
и
х
бю
д
ж
ет
ів
в
У
С
Р
Р
1
9
2
0
-х
р
р
.
24 Орджоникидзе Вл. Практика районного бюджета на Харьковщине // Финансо-
вый Бюллетень. – 1924. – №3. – С.18.
25 Орджоникидзе Вл. Практика районного бюджета на Харьковщине // Финансо-
вый Бюллетень. – 1924. – №3. – С.19.
26 Там само. – С.20.
27 Гольдин И.Б. Мощность райбюджетов Харьковщины и выполнение их за пер-
вое полугодие 1924-25 года // Финансовый Бюллетень – 1925. – №16 –17. – С.34.
культурні потреби витрачалася майже половина видатків районних
бюджетів, але їх не вистачало для повного задоволення реальних по-
треб сільських районів.
На Волині спостерігалося поглинання вищими бюджетними оди-
ницями первинних форм бюджетів, але не лише за рахунок вилу-
чення доходної частини, а також шляхом перерозподілу коштів бюд-
жетних установ. Виявилося, що у 1923/24 р. з 39 райбюджетів
Житомирської округи були дефіцитними десять28, тому що неспра-
ведливо відбувався розподіл доходів між бюджетними одиницями.
На Полтавщині за перше півріччя 1923/24 р. вдалося зібрати 75%
запланованих доходів районними бюджетами, а видатки покрили
лише 64% реальних потреб29. Основну статтю видатків становило
утримання закладів освіти та комунального господарства районів.
Перший районний бюджет Кам’янського райвиконкому з’явився
у 1923 р.; він виявився «куцим і дутим», а також з дефіцитом 12% у
першому півріччі30. На його утриманні спочатку перебували штатні
працівники райвиконкому, сільських рад та промислові підприєм-
ства районного значення. Бюджет другої половини 1923/24 р., а
також бюджет 1924/25 р. цього району залишався дефіцитним, при
чому питома вага дефіциту суттєво виросла. За 1923-1925 рр. ви-
датки районного бюджету на утримання адміністративних установ
виросли у два рази, на забезпечення органів міліції подвоїлись, на
фінансування системи освіти збільшилися у 2,5 рази, але залиши-
лись без допомоги бюджетних коштів соціальні служби (будинки ін-
валідів, дитбудинки тощо). В районі мешкало 66,2 тис. осіб, тому на
одного мешканця припадало 5,7 крб. бюджетних коштів, на учня по-
чаткової школи 9 крб., а на лікарняного хворого 42 коп.31 Викона-
ння доходної і видаткової частин районних бюджетів в УСРР за
11 місяців 1923/24 р. становило 56% по доходах і 48% по видатках32.
Це був перший рік самостійного функціонування системи районних
бюджетів, які не могли повноцінно утримувати обтяжливу адміні-
стративно-господарську та соціально-культурні галузі сільських
районів, але порівняно з попереднім роком мали виразну тенденцію
до зростання.
178
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
28 Подгаец И. Бюджет Волыни на 1923-24 год // Финансовый Бюллетень. –
1923. – №6. – С.2.
29 Оголевец С.Я. Исполнение местного бюджета Полтавщины за первое полуго-
дие 1923-24 бюджетного года // Финансовый Бюллетень. – 1924. – №31. – С.3,5
30 Окуль Г.Н. Местный бюджет Каменского РИК на Киевщине // Финансовый
Бюллетень. – 1925. – №16 – 17. – С.33 – 34.
31 Там само. – С.34.
32 Ржевусский М. Итоги и перспективы местного бюджета // Финансовый Бюл-
летень. – 1924. – №39. – С.4.
Друга половина 20-х рр. вирізнялася послідовною відбудовою
сільського господарства та промисловості, відтак і соціально-демо-
графічними змінами. Ліквідація округ з серпня 1925 р. надала біль-
шої самодіяльності районам, кількість яких змінювалася залежно від
статусу міст та селищ. Так, у грудні 1924 р. було 700 районів33, за пе-
реписом 1926 р. 622, а на час реорганізації округ у вересні 1930 р.
579 районів34. На селі мешкало 23,6 млн осіб, а щорічний природній
приріст сільського населення у 1924-1928 рр. становив пересічно 579
тис. осіб35. Смертність була високою – помирала кожна друга народ-
жена дитина, тому що в українських селах не діяли акушерські пун-
кти. Населення зосереджувалося переважно по селах.
Райони в Україні залишалися малочисельними, відтак, врахо-
вуючи їх індивідуально-підприємницький економічно-господарсь-
кий лад та відносну самодіяльність в галузі бюджетної політики,
створювалася сприятлива ситуація для оперативного вирішення не-
відкладних соціально-культурних проблем: будівництва амбулато-
рій, лікарень, шкіл, дитбудинків тощо. Радянська влада усвідомлю-
вала необхідність їх розвитку, належного забезпечення педагогічним
та медичним персоналом, але адміністративна вертикаль влади була
вибудувана таким чином, що левова частка коштів, вилучених на
місцях, зосереджувалася в центральних установах. Саме вони здій-
снювали перерозподіл коштів і фінансових джерел формування рай-
онних бюджетів. Питома вага останніх посідала у 1923/24 р. 20%, а
наступного 1924/25 р. 24% загальної суми місцевого бюджету
УСРР36, але у районних бюджетах спостерігалося відставання соці-
ально-культурних видатків від адміністративно-господарських.
31 травня 1926 р. ВУЦВК схвалив місцевий бюджет на 1925/26 р.
та визначив перспективи складання бюджету наступного року, вима-
гаючи дотримання «найсуворішої бюджетової дисципліни» з розра-
хунком на формування районного бюджету загальною сумою близько
100 млн крб.37 Наприклад, бюджет Полтавської округи у 1925/26 р.
становив 6,4 млн крб., а на районний припадало 40%38. Структура до-
ходної частини районного бюджету Полтавщини залежала від подат-
179
Ф
ор
м
ув
а
н
н
я
р
а
й
он
н
и
х
бю
д
ж
ет
ів
в
У
С
Р
Р
1
9
2
0
-х
р
р
.
33 Доклад украинского правительства в президиуме ЦИК СССР // Известия. –
1924. – 11 декабря.
34 Нові адміністративні райони УСРР. Статистичний довідник. – Х.,1930. – С.6.
35 Україна. Статистичний щорічник 1929. – Х.,1929. – С.19, 53.
36 ЗУ України. – 1926. – №36. – Арт.268.
37 Про місцевий бюджет на 1925-26 р. та директиви що до складання місцевого
бюджету на 1926-27 рік. Постанова ВУЦВКу 31 травня 1926 р. // Там само. – №36. –
Арт.268.
38 Оголевец С.Я. Местный бюджет Полтавского округа на 1925-26 год // Фина-
нсовый Бюллетень. – 1925. – №5 – 6. – С.31.
ків, хоча їх частка зменшувалася. Так, за першу половину 1924/25 р.
вони склали 63%, а неподаткові надходження 14%, проте з 1925/26 р.
відбулося певне їх вирівнювання – податки посідали 48%, відраху-
вання з прибутків, мита, збори – 34%. Видатки на соціально-культурні
потреби не перевищували 39% суми районних бюджетів округи39.
Співвідношення податкових і неподаткових джерел місцевого
бюджету свідчило про його фінансово-економічну зрілість і соціальну
рівновагу, тому що основне навантаження лягало на селянські гос-
подарства, промислово-торгові заклади непманів, кооперативні та
комунальні підприємства району. У 1926/27 р. прибуткова частина
районних бюджетів досягла 110 млн крб., склавши разом 26,4% за-
гальної суми місцевого бюджету УСРР40. Завдання влади, отже, було
виконане. Якщо порівнювати доходи районного та окружного бюд-
жетів, то районний становив 82%, що свідчило про позитивну тен-
денцію до зростання після ліквідації бюджетів губерній та губерн-
ських міст, про оптимізацію перерозподілу фінансових джерел між
округами та районами. Незмінно високою залишалася частка по-
даткових надходжень до їхніх бюджетів. Вони становили 42% при-
буткової частини місцевого бюджету, а також 63% серед доходів рай-
онного бюджету41. Прибуткова частина місцевого бюджету в Україні
1926/27 р., судячи з даних наступної таблиці, вирізнялася високою
часткою податків серед доходів окремих бюджетних одиниць.
Структура доходів бюджетних одиниць в УСРР 1926/27 р. (у %)42
Отже, в окружних та позаштатних містах податкові надходження
до бюджету не мали домінантного становища, тому що ключова роль
належала доходам комунального господарства і державних підпри-
ємств, а також позикам, хоча останні розподілялися відносно рівно-
мірно між бюджетними одиницями. Окружні й районні бюджети за-
180
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
Вид бюджету Податки
Відрахування
підприємств
Позики
і допомоги
Інші
джерела
Разом
окружний 62,9 14,2 18,0 4,9 100
окрміст 11,0 65,6 15,1 8,3 100
інших міст 21,5 60,8 12,3 5,4 100
районний 62,7 14,9 17,3 5,1 100
УСРР 41,6 35,6 16,5 6,3 100
39 Там само. – С.32.
40 Фінанси України 1926-1927 рік: Статистика України. – №150. – Випуск 6. –
Серія IV. Статистика фінансів. – Х.,1929. – С.33.
41 Там само.
42 Там само. – С.36 – 37.
лежали від податкових джерел. До категорії «інших міст» належали
районні центри, тобто бюджети райвиконкомів, а не міські. Таких
бюджетних одиниць було 129, а разом з 493 районними – 622 ло-
кальних бюджети, тому прибутки суто районних бюджетів склали
79 млн крб., не досягнувши владного завдання, хоча разом з район-
ними міськими перевищили плановий прогноз. Фіскальна природа
районних бюджетів є очевидною, а структура їх видаткової частини
набула переважно соціокультурного спрямування. Вона суттєво ві-
дрізнялася від видатків інших бюджетних одиниць.
Структура видатків місцевого бюджету України 1926/27 р. (у %)43
У районних бюджетах більша частина видатків ішла на утри-
мання адміністративних установ, особливо райвиконкомів, міліції та
сільських рад, а також на забезпечення закладів народної освіти та
охорони здоров’я. Бюджети міст, які залежали від стану комунального
господарства, переймалися саме ними, а установи освіти та меди-
цини фінансувалися частково з державного бюджету. Сільські рай-
они покладалися винятково на власні фінансово-економічні ресурси,
тому витрати на душу населення, особливо в лікарнях, були мізер-
ними, незважаючи на збільшення загальної суми видатків на освіту,
медицину, яка становила 58,2 млн крб., тобто значно більше від рай-
онних бюджетів 1923-1925 рр., разом узятих.
Бюджетних коштів для нормального функціонування навчальних
та лікарняних установ як правило, не вистачало. Наприклад, в рай-
онах Київської округи на соціально-культурні потреби у 1927/28 р.
виділили 2,2 млн крб., але висновок НКФ УСРР був невтішний. «За-
гальний зріст асигнувань на культурно-соціальні потреби, – наголо-
шувалося у висновку, – ураховуючи відсталість округи в справі шкіль-
ного й лікарняного будівництва на селі, треба визнати за недостатній,
181
Ф
ор
м
ув
а
н
н
я
р
а
й
он
н
и
х
бю
д
ж
ет
ів
в
У
С
Р
Р
1
9
2
0
-х
р
р
.
Статті видатків
Назва бюджетної одиниці
Округові Окрміст Інших міст Районні
Адміністративні 16,7 3,2 3,5 26,6
Господарські 3,7 60,2 45,5 3,1
Культурно-господарські 8,9 0,5 0,3 6,5
Соціально-культурні 21,6 19,7 36,5 54,7
Фонди 33,6 4,1 5,2 4,9
Інші 15,5 12,3 9,0 4,2
Разом 100 100 100 100
43 Там само. – С.43 – 44.
особливо щодо зросту їх в районовому бюджеті»44. Фонди зарплати
збільшувалися значно швидше, а видатки на соціально-культурний
розвиток зменшилися на 16%. Майже всі районні бюджети Вінни-
чини у 1927/28 р. мали дефіцит від 10 до 17%45. Абсолютні цифри
районних бюджетів в Україні кожного року збільшувалися, але зро-
стали і потреби, тому що необхідно було вирішувати проблему за-
гальної початкової освіти дітей, лікарняного забезпечення сільського
населення, соціально-побутового розвитку сіл. Система освіти та охо-
рони здоров’я на місцях справді виявилася народною, тому що утри-
мувалася коштом платників податків, а інколи сільських громад.
Отже, з’ясувавши основні етапи становлення і розвитку район-
них бюджетів, можна констатувати, що їхні перші експериментальні
зразки виникли одразу після адміністративно-територіального по-
ділу у квітні 1923 р., а масове впровадження цієї бюджетної одиниці
розпочалося у 1923/24 р. Районні бюджети вважалися самостій-
ними, враховуючи адміністративний статус та встановлені фінансові
джерела наповнення доходної частини, серед яких основними були
податки юридичних та фізичних осіб. Існування повітів та волостей
в Україні 1921-1923 рр. можна віднести до першого періоду станов-
лення і функціонування районних сільських бюджетів, хоча вони не
мали повноцінного самодіяльного статусу, отримуючи кошти від гу-
берній. Суто районні бюджети формувалися і діяли протягом 1923-
1929 рр., а з вересня 1930 р. набули ознак основної первинної ланки,
підпорядкованої центральним органам влади. Соціально-економічна
ефективність районних бюджетів виявилася недостатньою, позаяк
вони перебували на стадії організаційно-функціонального станов-
лення з виразною тенденцією до зростання. Невідповідність між дже-
релами доходів районного бюджету та статтями його видатків не до-
давала їм авторитету в очах сільського населення. Держава
переклала на місцевий бюджет занадто багато обов’язків, не забез-
печивши відповідними фінансовими джерелами, що спонукало міс-
цеві органи влади до стягнення незаконних податків, зборів, само-
обкладання тощо. Історія розвитку бюджетних одиниць в Україні
відбувалася за територіальним принципом, але з дивною ланцюго-
вою послідовністю: неспроможність губернського бюджету вирішити
соціально-культурні проблеми перекладалася на округи, а останні
зміщували їх на районний бюджет. На черзі були сільські бюджети,
тобто влада перекладала на них утримання відповідних адміністра-
тивних та соціально-побутових установ.
182
О
к
са
н
а
Ч
еб
ер
я
к
о
44 ЦДАВО України, ф.1, оп.5, спр.962, арк. 1 – 8.
45 Там само, спр.954, арк. 10.
|
| id | nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-71414 |
| institution | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| issn | XXXX-0087 |
| language | Ukrainian |
| last_indexed | 2025-12-07T13:08:40Z |
| publishDate | 2012 |
| publisher | Інститут історії України НАН України |
| record_format | dspace |
| spelling | Чеберяко, О. 2014-12-03T20:35:07Z 2014-12-03T20:35:07Z 2012 Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування / О. Чеберяко // Регіональна історія України: Зб. наук. ст. — К.: Інститут історії України НАН України, 2012. — Вип. 6. — С. 171-182. — Бібліогр.: 45 назв. — укр. XXXX-0087 https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/71414 uk Інститут історії України НАН України Регіональна історія України Ретроспективне дослідження територіального устрою Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування Article published earlier |
| spellingShingle | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування Чеберяко, О. Ретроспективне дослідження територіального устрою |
| title | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| title_full | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| title_fullStr | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| title_full_unstemmed | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| title_short | Формування районних бюджетів в УСРР 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| title_sort | формування районних бюджетів в усрр 1920-х рр. в контексті адміністративно-територіального реформування |
| topic | Ретроспективне дослідження територіального устрою |
| topic_facet | Ретроспективне дослідження територіального устрою |
| url | https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/71414 |
| work_keys_str_mv | AT čeberâkoo formuvannâraionnihbûdžetívvusrr1920hrrvkontekstíadmínístrativnoteritoríalʹnogoreformuvannâ |