К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме
Новые политико-экономические реалии, связанные, в частности, с разрывом экономических связей, существовавших на советском пространстве, еще больше усугубили проблему региональных диспропорций, существовавшую и ранее....
Saved in:
| Date: | 1999 |
|---|---|
| Main Author: | |
| Format: | Article |
| Language: | Russian |
| Published: |
Кримський науковий центр НАН України і МОН України
1999
|
| Series: | Культура народов Причерноморья |
| Subjects: | |
| Online Access: | https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/94279 |
| Tags: |
Add Tag
No Tags, Be the first to tag this record!
|
| Journal Title: | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| Cite this: | К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме / Л.В. Чернявская // Культура народов Причерноморья. — 1999. — № 8. — С. 38-41. — Бібліогр.: 3 назв. — рос. |
Institution
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine| id |
nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-94279 |
|---|---|
| record_format |
dspace |
| spelling |
nasplib_isofts_kiev_ua-123456789-942792025-02-09T15:49:36Z К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме Чернявская, Л.В. Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Новые политико-экономические реалии, связанные, в частности, с разрывом экономических связей, существовавших на советском пространстве, еще больше усугубили проблему региональных диспропорций, существовавшую и ранее. 1999 Article К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме / Л.В. Чернявская // Культура народов Причерноморья. — 1999. — № 8. — С. 38-41. — Бібліогр.: 3 назв. — рос. 1562-0808 https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/94279 ru Культура народов Причерноморья application/pdf Кримський науковий центр НАН України і МОН України |
| institution |
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| collection |
DSpace DC |
| language |
Russian |
| topic |
Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ |
| spellingShingle |
Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ Чернявская, Л.В. К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме Культура народов Причерноморья |
| description |
Новые политико-экономические реалии, связанные, в частности, с разрывом экономических связей, существовавших на советском пространстве, еще больше усугубили проблему региональных диспропорций, существовавшую и ранее. |
| format |
Article |
| author |
Чернявская, Л.В. |
| author_facet |
Чернявская, Л.В. |
| author_sort |
Чернявская, Л.В. |
| title |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| title_short |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| title_full |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| title_fullStr |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| title_full_unstemmed |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| title_sort |
к вопросу о бюджетно-налоговом федерализме |
| publisher |
Кримський науковий центр НАН України і МОН України |
| publishDate |
1999 |
| topic_facet |
Проблемы материальной культуры – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ |
| url |
https://nasplib.isofts.kiev.ua/handle/123456789/94279 |
| citation_txt |
К вопросу о бюджетно-налоговом федерализме / Л.В. Чернявская // Культура народов Причерноморья. — 1999. — № 8. — С. 38-41. — Бібліогр.: 3 назв. — рос. |
| series |
Культура народов Причерноморья |
| work_keys_str_mv |
AT černâvskaâlv kvoprosuobûdžetnonalogovomfederalizme |
| first_indexed |
2025-11-27T16:42:54Z |
| last_indexed |
2025-11-27T16:42:54Z |
| _version_ |
1849962559424167936 |
| fulltext |
Чернявская Л.В.
К ВОПРОСУ О БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ
Новые политико-экономические реалии, связанные, в частности, с разрывом экономических связей, суще-
ствовавших на советском пространстве, еще больше усугубили проблему региональных диспропорций, суще-
ствовавшую и ранее.
В связи с этим активно обсуждаются различные пути возможного преодоления данной проблемы – от пере-
смотра границ существующих экономических районов, которые явно не отвечают современной экономической
ситуации, хотя бы потому, что формировались в рамках единого народно-хозяйственного комплекса СССР, и до
введения бюджетно-налогового федерализма.
Не отрицая необходимости комплексного подхода к формированию системы хозяйствования, хотелось бы
более подробно остановиться на таком его аспекте, как фискальный федерализм, который понимается как мно-
гоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе
специально организованных бюджетно-налоговых связей. Необходимо сразу оговориться: фискальный федера-
лизм не обязательно предполагает в своей основе федеративное государство и рассматривается скорее как одна из
гарантий устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемый компонент его внутренней политики
и важнейший инструмент государственного регулирования территориального развития, применяющийся и в
унитарном государстве.
Во многих странах фискальный федерализм – обычная практика. К таковым можно отнести государства с бо-
гатыми федеративными традициями: США, Швейцарию, Канаду, Австрию и Германию; другие же обратились к
этой форме финансовой жизни недавно и проходят период ее становления. Среди них Испания, Италия и другие.
В данной работе мы остановимся на опыте Итальянской Республики, формирующей систему бюджет-
но-налогового федерализма. Такой выбор не случаен. Для Италии характерны серьезные территориаль-
но-экономические диспропорции (наличие депрессивных, старых индустриальных районов, противостояние Се-
вер - Юг и т.д.), жесткая централизованная система управления, доставшаяся в наследство от многолетнего
правления национал-социалистов и практически не подвергшаяся изменениям в послевоенный период, усиление
проавтономистских настроений на севере страны и на Сардинии, назревшая необходимость реформирования ад-
министративно-территориального деления и другие. Подобные проблемы предстоит решить и в Украине в период
экономического реформирования.
Прежде чем перейти к обсуждению конкретного опыта, необходимо отметить, что по своему содержанию
фискальный федерализм (federalismo fiscale) не имеет ничего общего с федерализмом политическим или инду-
стриальным, хотя он и имеет важное политическое значение, создавая зачастую иллюзию демократии. По сути же
бюджетно-налоговый федерализм призван повысить эффективность государственного вмешательства в эконо-
мику, ответственность политиков за принимаемые решения. Он основывается на следующих положениях кон-
цепции различных уровней управления:
1. Экономическая деятельность государства включает:
а) производство общественных товаров и услуг;
б) перераспределение;
в) деятельность по регулированию;
2. Общественные товары / услуги бывают:
а) “местные”;
б) “национальные”;
3. Спрос на них по территории распределен неоднородно.
Отсюда можно сделать следующие выводы:
1) экономически эффективно делегировать производство “местных” общественных товаров / услуг местным же
органам власти;
2) в целях повышения ответственности производство должно осуществляться только за счет местных поступ-
лений;
3) деятельность по экономической стабилизации в стране должна осуществляться центральным правитель-
ством;
4) должна существовать вертикальная система управления, обеспечивающая выполнение государством пере-
распределительной функции;
5) деятельность, направленная на экономическое развитие, может осуществляться как на местном, так и на
центральном уровнях управления.
Очевидны, однако, и недостатки данного подхода:
1) невозможно создать столько уровней управления, сколько предоставляется общественных товаров / услуг;
поэтому на практике их предоставлением занимаются уже существующие органы власти;
2) сложно рассчитать систему “затраты-доходы” при предоставлении общественных товаров / услуг;
3) на практике далеко не всегда государственное вмешательство в экономику преследует цель повышения
эффективности ее функционирования.
Как уже было отмечено выше, фискальный федерализм зачастую рассматривается как инструмент повышения
эффективности функционирования государственного аппарата. Именно это и определило решение о введении в
Италии системы бюджетно-налогового федерализма. Но безупречная логика -фискальный федерализм вводится
для повышения финансовой эффективности в целом – скрывала и другую цель: снижение государственных рас-
ходов за счет перекладывания их на плечи местных администраций, о чем свидетельствует опыт реформ. Так,
закон о реформе финансовой системы, принятый в 1970 годуi, породил ситуацию, при которой, в ожидании де-
тализации структуры доходов местных администраций, все налоговые поступления шли в центральный бюджет и
оттуда перераспределялись по регионам. В результате государственные расходы непомерно выросли, и их фи-
нансирование велось за счет государственного долга (дефицит бюджета в промежутке между 1972 и 1991 годами
колебался в пределах 28-35%). Сложилась практика: местные администрации бесконтрольно тратят средства,
поступающие “сверху”, центральное правительство(Governo centrale), выполняя социальный заказ, увеличивает
дотации регионов из бюджета, население покупает ценные бумаги государства, получая освобождение от налогов.
К началу 1992 года ситуация, усугубленная необходимостью выполнения требований по маастрихтскому со-
глашению, стала критической, грозя крахом финансовой системы. Центральное правительство переложило часть
госрасходов на плечи местных администраций. В этот момент и возник реальный интерес к местной фискальной
автономии и, как следствие, к фискальному федерализму.
Постепенно в рамках обязательств, взятых на себя по вступлению в ЕС, правительство начало предоставлять
местным органам власти реальную самостоятельность в финансовых вопросах.
В настоящий момент доля налоговых поступлений, остающихся на местах колеблется около 60%, что является
общеевропейской нормой. Таким образом, необходимость вступления в ЕС подхлестнула переход к фискальному
федерализму.
Говоря о причинах ускорения реформ, нельзя не отметить появления движений, понимающих бюджет-
но-налоговый федерализм как необходимость трансформации Италии в федеративное государство с широкой
финансовой автономией анклавов. Среди таковых может быть названа “Lega Nord”, требующая автономии Севера
и находящая поддержку в местных органах власти, которыми движет желание освободиться от вклада в финан-
сирование менее развитых соседей, забывая, что одними из основных принципов фискального федерализма яв-
ляются солидарность и кооперация.
В то же время необходимо отметить, что почва для заявлений о диспропорциях в перераспределении средств
регионов более чем серьезная.
Таблица1.
Поступления в бюджеты местных органов власти в зависимости
от источника, 1991 г. (в %)ii:
Север Цент
р Юг
Сред-
няя
вели-
чина
Местные налоги: 24,93
%
21,72
%
17,12
% 21,75%
- местный налог с про-
фессиональной деятель-
ности 3,99% 3,65% 2,42% 3,46%
- налог на загрязнение
окружающей среды 8,14% 6,93% 6,81% 7,43%
Государственное фи-
нансирование
56,31
%
60,93
%
74,45
% 62,67%
Другие источники: 18,76
%
17,35
% 8,43% 15,48%
- местные тарифы 3,10% 2,33% 1,12% 2,33%
- продажа услуг 3,84% 6,78% 2,54% 4,30%
Из таблицы видно различие в финансировании северных и южных регионов – притом, что основное финан-
совое бремя лежит на Севере.
Совокупность описанных выше явлений вызвала создание многочисленных парламентских и правитель-
ственных комиссий по разработке оптимальной формы фискального федерализма.
Результатом работы правительства можно считать “закон Бассанини” (la legge Bassanini), в основу которого
положен принцип: для реализации эффективной формы бюджетно-налогового федерализма необходимо в первую
очередь разделить задачи и функции между различными уровнями государственной власти, каждый из которых
будет находить оправдание в выполняемой работе. В случае невозможности эффективного выполнения функции
на определенном уровне управления она передается вышестоящим органам. Закрепление задач за различными
уровнями предполагает необходимость учитывать долю автономии при принятии решений и степень противопо-
ставления компетенций. Последняя связана с горизонтальной и вертикальной конкуренцией органов власти,
имеющей как положительные, так и отрицательные моменты. Среди положительных можно отметить возмож-
ность исправления ошибок, а среди отрицательных – проблемы координации действий и контроля, возникновение
на этой почве конфликтов.
В Италии компетенции регионов и государства прописаны в Конституции iii: государство принимает решения и
оформляет их законодательно, регионы могут / должны их выполнять. В процессе реформ возникла необходи-
мость коррекции этого положения, и специально созданная парламентская комиссия внесла предложение: госу-
дарственное законодательное вмешательство в компетенцию регионов должно быть ограничено задачей сохра-
нения целостности государства, и только.
Еще одной составляющей бюджетно-финансового федерализма является налоговая автономия. Ее смысловая
нагрузка зависит от социально-экономической ситуации, исторических традиций и уровня желаемой автономии. В
любом случае для реализации автономии необходимы: достаточный уровень свободы локальных администраций,
позволяющий налоговый маневр; налоги должны быть поняты и приняты населением; налогоплательщики
должны быть избирателями.
Среди проблем, стоящих на пути Италии к фискальному федерализму, следует отметить такие, как управлен-
ческо-централистская идеология и ловушка децентрализации. Первая господствовала при принятии решений в
течение десятилетий и вылилась в огромное количество законодательных актов, многие из которых безнадежно
устарели, но отказ от них блокируется чиновниками, боящимися потерять выгоды от неразберихи. Ловушка де-
централизации заключается в том, что передача власти на места может быть формальной, прикрывающей факти-
ческое сохранение абсолютной центральной власти.
Как мы уже указывали выше, каждой задаче управления должен соответствовать уровень власти, но это только
в теории. На практике есть ограничение – в Италии уже существуют три уровня управления: регионы (regione),
провинции (province) и коммуны (commune). В тех законопроектах, что вносятся на рассмотрение в Парламент,
делается ставка либо на региональный, либо на коммунальный уровень. Рассмотрим возможные варианты по-
дробнее.
Предложения, делающие акцент на регион, как основное звено в системе бюджетно-налогового федерализма,
получили название неорегионализма и имеют наибольшее число сторонников. В качестве основных характеристик
итальянского неорегионализма можно выделить требования:
- усиления региональной налоговой автономии;
- расширения компетенции регионов;
- регионального равноправия.
Ключевой вопрос региональной налоговой автономии – какая доля средств должна перечисляться в регионы
“сверху” и какая собираться непосредственно с населения. При этом регионалисты опускают факт, на наш взгляд,
очевидный – отношение собственных средств и общих расходов никогда не будет высоким из-за необходимости
немедленного покрытия разницы за счет введения новых изъятий. Предложения, касающиеся регионального
равноправия, выдвигают на передний план принцип межрегиональной солидарности, через вертикальное и гори-
зонтальное распределение средств.
Сейчас различные аспекты неорегионалистического видения ситуации активно обсуждаются в Парламенте
(комиссия Галло, Двухпалатная комиссия Парламента).
Остается фактом то, что принятие за основу при построении системы фискального федерализма неорегио-
нальной концепции увеличит бремя ответственности уже существующих регионов, уменьшая и без того низкую
экономическую эффективность, и вовлечет “новые” регионы в траекторию движения “старых”.
Еще одним слабым местом названного подхода является игнорирование существования провинций и коммун.
А ведь если полностью реализовать принцип делегирования полномочий, то коммуны начинают играть роль
первой ступени в новой системе бюджетно-налогового федерализма. Очень немногие предпочитают делать акцент
на коммунальном уровне управления. Среди таковых комиссии Галло и Тремонти-Виталетти. Ставить на ком-
муны, значит, понимать необходимость их реорганизации в сторону укрупнения. Среднее число жителей коммуны
в Германии – 7000 человек, а в Италии есть коммуны – насчитывающие 50 жителей. Таким образом, фискальный
муниципализм имеет смысл только при адекватных размерах этих административно-территориальных единиц.
Эта проблема является наиболее тяжелым барьером на пути реализации данной формы федерализма.
В качестве решения может быть предложен асимметричный муниципальный федерализм: орган управления,
наиболее близкий к населению, не имеет стандартных атрибутов и изменяется в соответствии с решаемыми
управленческими проблемами. Маленькие коммуны финансируются государством напрямую, т.к. они не имеют
достаточной самостоятельной налоговой базы. Основное правило – наличие свободы для налогового маневра.
В заключение нам бы хотелось акцентировать внимание на сложности инструмента бюджетно-налогового
федерализма, необходимости более глубокого теоретического осмысления и изучения опыта других стран, прежде
чем он будет окончательно внедрен в практику экономической жизни Крыма и Украины.
i Legge N 281 del 1970, Gazzeta Ufficiale.
ii Rapporto annuale dell’ISTAT sulla situazione del paese, ISTAT 1991.
iii Constituzione italiana, 1948, Art. 119.
|